ZDF-Staatsvertrag: Ein Rundfunkurteil mit Nachhilfecharakter
Ein Gastbeitrag von Dagmar Gräfin Kerssenbrock.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag kann man mit vier Worten beschreiben: Nichts Neues aus Karlsruhe! Gleichzeitig ist dieses „nichts Neues“ das Bedeutende des Urteils, das Entscheidende für die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.
Das Bundesverfassungsgericht bestätigt in den ersten Ausführungen zur Urteilsbegründung seine gesamte Rechtsprechung zum Rundfunk seit dem ersten Rundfunkurteil im Jahr 1961. Das Gericht führt aus:
„Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind somit durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt (vgl. BVerfGE 121, 30 <51>).“
Neue Technologien, neue Kommunikationswege, neue Geschäftsmodelle und Marktstrukturen, haben die Rahmenbedingungen, in denen sich Rundfunkfreiheit entfalten kann, nicht in Frage gestellt. Im Gegenteil: Rundfunkfreiheit bleibt trotz aller medialen Entwicklungen konstitutiv für unsere demokratische Gesellschaft, bleibt ein Medium mit Breitenwirkung, Suggestivkraft und Aktualität, der entscheidende Faktor für die freie Meinungsbildung i.S.v. Art. 5 GG. Rundfunkfreit dient einer freien Gesellschaft.
Die Notwendigkeit, Rundfunkfreiheit sicherzustellen, wird vor dem Hintergrund der Entwicklungen auf dem Medienmarkt besonders betont:
„Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk und den damit verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung hat das Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen (BVerfGE 119, 181 <217> m.w.N.).“
Auch dem Gedanken, dass privater Rundfunk im „Reich der digitalen Welt ohne Grenzen“ Qualität, Vielfalt und Meinungsfreiheit ohne öffentlich-rechtlichen Rundfunk sichern könnte, wird eine klare Absage erteilt:
„Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet.“
Der so bestätigte und beschriebene Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfasst in „voller Breite“ den klassischen Rundfunkauftrag mit der Verpflichtung, die Gesellschaft als Ganzes mit einem Angebot zu versorgen, das ausdrücklich entwicklungsoffen keine Lückenfüllerfunktion für ein Angebotsversagen beim privaten Rundfunk hat.
„Dabei muss sein Programmangebot für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offenbleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden (vgl. BVerfGE 74, 297 <324 f., 350 f.>; 83, 238 <298, 299 f.>; 119, 181 <218>).“
Das Gebot der Staatsferne, der eigentliche Anlass für das elfte Rundfunkurteil, ist eine Antwort auf die deutsche Geschichte und hat eine lange Tradition.
So ist es eher beklemmend, dass das höchste deutsche Gericht die Bedeutung der Staatsferne formulieren und fast eine Wirkungsanalyse von staatlichem und politischem Handeln vornehmen muss. So hieß es bereits im ersten Rundfunkurteil:
„Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk Interessierten Genüge getan wird.“
Das Urteil entfaltet seine Bedeutung nicht in den Detailregelungen zur Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des ZDF – es entfaltet sich in seinem Bezug zu konvergierenden Medien in einer digitalen Welt und den Wünschen politisch Handelnder.
1. Das politische Instrumentalisierungsverbot des Rundfunks
„Ziel ist es, einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist, nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern des Staatsapparats geformt ist (vgl. BVerfGE 73, 118 <152 f.>; 90, 60 <88>).“
„Der Staat trägt lediglich eine Strukturverantwortung und ist auf diese begrenzt. Sie ist nicht Teil oder Vorstufe inhaltlicher Vollverantwortung, sondern einer staatlichen Verantwortung für das konkrete Programm entgegengesetzt.“
Dies sind deutliche Worte in Richtung Staat und Politik, die Programmhoheit der Rundfunkanstalten im Sinne einer Sicherstellung von Rundfunkfreiheit unangetastet zu lassen. Jegliche Einflussnahme auf das Programm hat zu unterbleiben. Staatliche-politische Entscheidungszusammenhänge dürfen keinen dominierenden Einfluss in den Rundfunkanstalten haben. Die geforderte Transparenz bezieht sich auf die Sichtbarmachung von funktionswidrigen Absprachen und Einflussnahmen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmung durch Partikularinteressen (vgl. Rdn. 80 des Urteils).
Für die gegenwärtige Situation stellen sich damit einige Fragen:
- Durften die Staatsvertragsländer jemals ein detailliertes, zielgruppenorientierte Programmkonzept für sechs Digitalkanäle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Anlage im Rundfunkstaatsvertrag festschreiben?
- Bedarf es wirklich einer neuen formalen Beauftragung von ARD und ZDF für einen Jugendkanal, damit die Anstalten ihrer Verpflichtung zum Angebot eines breiten Programmes für alle tatsächlich nachkommen können?
- Verletzen Ministerpräsidenten das Gebot der Staatsferne, wenn sie ein konkretes Programmkonzept für den Jugendkanal vorgelegt oder demonstriert haben wollen, und gleichzeitig die Kosten dauerhaft fixieren, so dass das Programm dem Geld folgt und nicht umgekehrt?
2. Breitenwirkung, Suggestivkraft und Aktualität
Wenn einer Mediengattung besondere Breitenwirkung, Suggestivkraft und Aktualität zukommt, dann bedarf es einer positiven Ordnung, um Meinungsvielfalt zu sichern. Dies gilt in erster Linie natürlich für den Rundfunk, dessen Ausgestaltung in die Hände der Länder gelegt ist. Aber ist damit die vom Bundesverfassungsgericht erkannte Gefahr für die Meinungsfreiheit bereits endgültig gebannt, oder lassen sich die Begriffe Breitenwirkung, Suggestivkraft und Aktualität auch auf andere Mediengattungen übertragen?
Sind Breitenwirkung, Suggestivkraft und Aktualität nur Wesenselemente von Rundfunk, oder führt die Konvergenz der Medien – ob technisch wie auch inhaltlich – auch dazu, dass Telemedien und Presse mit in den Blick zu nehmen sind?
Rundfunk ist nicht mehr nur Point-to-Multipoint, sondern auch Point-to-Point, seit das Internet als weiterer Übertragungsweg fester täglicher Nutzungsbestandteil der Gesellschaft geworden ist. Während Europa mit der AVMD-Richtlinie dieser Entwicklung versucht Rechnung zu tragen und zwischen linearen und non-linearen Diensten unterscheidet, versucht der deutsche Gesetzgeber eine künstliche Unterscheidung zwischen Rundfunk, Presse und Telemedien zu konstruieren, um die gesetzliche Ausgestaltung des Rundfunks zu rechtfertigen – bei gleichzeitiger Regelungsfreiheit für die Presse.
Wenn aber Telemedien Breitenwirkung, Suggestivkraft und Aktualität entfalten, Presse und Rundfunk Telemedien gleichermaßen als Übertragungsweg nutzen, warum gilt dann für den einen ein gesetzlicher Rahmen und für den anderen nicht? Wenn die geschäftlichen Aktivitäten eines Verlagshauses digital dominiert werden, kann man dann noch von Presse, und somit von dem Recht auf das Presseprivileg sprechen?
Für das Bundesverfassungsgericht ist Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt genauso gefährdet wie in der Vergangenheit. Angesichts der digitalen Nutzung ergeben sich aber für die Träger von Freiheitsrechten völlig neue Fragen. Der vom Gericht erwähnte Konzentrationsdruck lässt sich nicht nur auf den privaten Rundfunk reduzieren (vgl. Rdn. 32), er hat auch seit langem die Presse erfasst.
3. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk als Gegengewicht
Inhaltliche Programmvielfalt wird über den freien Markt nicht gewährleistet, da Kosten- und Gewinnkalkulationen in einem zunehmend konzentrierten Medienmarkt nicht dem Gebot der Vielfaltssicherung folgen.
Die Basisaufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einem dualen System hat sich nicht verändert, wohl aber Umfang und Intensität. Auf lineare Vollprogramme und zunehmende Spartenprogrammangebote, kombiniert mit zahlreichen non-linearen Begleitangeboten im Internet, muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein qualifiziertes Gegengewicht sein und bleiben. Mit einem Programmangebot, das durch den Rundfunkbeitrag losgelöst von Marktmechanismen entwickelt werden kann, ist Qualität und Verlässlichkeit als Maßstab gefordert. Dies geht an die Adresse der Rundfunkanstalten ebenso wie an die Ministerpräsidenten, wenn pauschal über Programm und Programmkosten ohne Bezug zur Qualität diskutiert wird.
4. Das Gebot der Staatsferne
Art. 5 GG geht davon aus, dass es Rundfunk gibt. Entsprechend wurde im Grundgesetz formuliert, dass der Staat die Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk zu gewährleisten hat. Art. 5 GG fordert, dass der Staat die Institution Rundfunk zu organisieren hat, damit durch diese Institution ein Freiheitsrecht der Bürger zur Entfaltung gebracht werden kann. Art. 5 GG beinhaltet eine institutionelle Garantie für den Rundfunk, aber keine Institutsgarantie für die Rundfunkfreiheit.
Entsprechend heißt es auch im Urteil:
„Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind (vgl. BVerfGE 12, 205 <262 f.>; 73, 118 <182 f.>; 83, 238 <322 f.>; 90, 60 <89 f.>). Ziel ist es, einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist, nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern des Staatsapparats geformt ist (vgl. BVerfGE 73, 118 <152 f.>; 90, 60 <88>).“
Indem der Staat die Institution Rundfunk zu gewährleisten hat, wird er – so stellt das Gericht es ausdrücklich fest – zum Träger und Veranstalter dieser Institution, über die die Freiheit der Berichterstattung sicherzustellen ist, ohne dass der Staatsapparat inhaltlich Einfluss nehmen darf. Der Staat hat eine Strukturverantwortung, d.h. er ist über Art. 5 GG zu aktivem Handeln verpflichtet, um ein Freiheitsrecht seiner Bürger zur Entfaltung zu bringen, das es sonst so nicht geben würde.
Einem wahltaktischen Denken der Politik, der Prämisse Beitragsstabilität die Strukturverantwortung des Staates für den Rundfunk unterzuordnen, ist damit eine Absage erteilt. Ebenso kann es nicht Aufgabe der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (KEF) sein, die Strukturverantwortung des Staates im Sinne der Gewährleistung der freien Berichterstattung durch den Rundfunk, mit eigenen Strukturvorschlägen zu entlasten.
Die Sicherstellung der Rundfunkfreiheit mit klarer Aufgabenverteilung auf drei Schultern zu legen, war vonseiten des Bundesverfassungsgerichts zwingend und weise. Erforderlich ist jedoch, dass Staat, KEF und Rundfunkanstalten ausschließlich den ihnen zugewiesenen Teil ausfüllen.
Fazit
Rundfunkfreiheit bleibt ein zu verteidigendes Gut in einer demokratischen Gesellschaft mit marktwirtschaftlichen Grundsetzen. Dieses Urteil ist mehr als nur ein Auftrag an den Gesetzgeber, bis zum Sommer 2015 einen neuen ZDF-Staatsvertrag zu verabschieden.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Volltext.
Dagmar Gräfin Kerssenbrock ist stellvertretende Vorsitzende im NDR-Verwaltungsrat und ehemaliges Vorstandsmitglied des Rundfunkrates. Sie ist Diplom-Volkswirtin und Diplom-Juristin.
