VG Köln: Teilanfechtbarkeit einer Anordnung von Zusammenschaltung und Entgeltfestsetzung in einheitlichem Verwaltungsakt

Leitsätze der Redaktion

Nach Abkehr der bisherigen Spruchpraxis der 1. Kammer des VG Köln ist eine eigenständige Aufhebung von einzelnen Teilen einer Entgeltanordnung, die Fehler beinhaltet, welche sich auf die gesamte Zugangsanordnung durchschlagen, nicht mehr möglich, wenn die so dann verbleibende partielle Entscheidung für sich genommen keinerlei Bestand aufweisen kann.

VERWALTUNGSGERICHT KÖLN

Im Namen des Volkes

Beschluss


Aktenzeichen: 1 L 624/05

Verkündet am 07.06.2005



Tenor:

1. Ziffer 1 des Beschlusses der Kammer vom 11.04.2005 im Verfahren 1 L 277/05 wird wie folgt abgeändert: Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 1 K 765/05 wird abgelehnt. Die Antragstellerin des Verfahrens 1 L 277/05 trägt die Kosten dieses Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der dortigen Beigeladenen.

Der Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens wird aufgegeben, den Bescheid der RegTP vom 22.04.2005 betreffend die Aussetzung der Vollziehung unverzüglich aufzuheben.

Die Kosten des vorliegenden Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen werden der Antragsgegnerin auferlegt.

2. Der Streitwert wird auf 25.000,-EUR festgesetzt.


Gründe:

Der Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO, unter Abänderung des Beschlusses der Kammer vom 11.04.2005 im Verfahren 1 L 277/05 den Antrag der dortigen Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 1 K 765/05 abzulehnen, hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig. Insbesondere fehlt der Antragstellerin für ihr Begehren auf Ablehnung des Antrages auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 1 K 765/04 nicht deswegen das Rechtsschutzinteresse, weil sie mit Bescheid vom 22.04.2005 selbst die Vollziehung der Zusammenschaltungsanordnung vom 20.09.2004 und 28.12.2004 ausgesetzt hat. Die Kammer versteht die Erwägungen im letzten Absatz des Bescheides vom 22.04.2005 als Ankündigung, im Falle einer Abänderung der Entscheidung im Verfahren 1 L 277/05 durch das Gericht die Aussetzungsentscheidung aufzuheben. Dies war durch die im Tenor ausgesprochene Nebenbestimmung sicherzustellen. Vgl. zur Zulässigkeit von Auflagen und Nebenbestimmungen auch bei ablehnenden Entscheidungen nach § 80 Abs. 5 VwGO: Kopp/Schenke , VwGO, 13. Aufl., § 80 Rdn. 169 mwN.

Der Antrag ist auch begründet.

Das Gericht der Hauptsache kann nach § 80 Abs. 7 VwGO Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

Vorliegend ist aufgrund der von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 14.04.2005 erklärten teilweisen Klagerücknahme im Verfahren 1 K 765/05 von veränderten Umständen auszugehen, die eine Abänderung der im Verfahren 1 L 277/05 vorgenommenen Interessenabwägung geboten erscheinen lassen. Diese geht nunmehr zu Lasten der Antragsgegnerin (Antragstellerin im Verfahren 1 L 277/05) aus, da der noch anhängige Teil der Klage 1 K 765/05 aller Voraussicht nach erfolglos bleiben wird.

Zwar ist weiterhin daran festzuhalten, dass die Entgeltanordnung vom 28.12.2004 rechtswidrig ist, weil die RegTP im Rahmen dieser Entscheidung keine Feststellungen zu den "übrigen" Voraussetzungen für eine Zugangsgewährung nach § 18 TKG getroffen hat und es auch an der nach § 18 Abs. Abs. 1 TKG erforderlichen Ermessensausübung fehlt, wie im Einzelnen im Verfahren 1 L 277/05 ausgeführt worden ist.

Die Kammer geht jedoch davon aus, dass die Antragsgegnerin trotz dieses Rechtsfehlers im Verfahren 1 K 765/05 nicht die von ihr - nach teilweiser Klagerücknahme - nur noch begehrte Aufhebung der Entgeltanordnung vom 28.12.2004 bzw. von Teilen dieser Entgeltanordnung erreichen kann.

1. Einer Anfechtung nur der Entgeltanordnung oder eines Teiles dieser Anordnung steht allerdings nicht § 25 Abs. 6 Satz 3 TKG entgegen. Zwar scheint hierfür der Wortlaut der Bestimmung ("Die Anordnung kann nur insgesamt angegriffen werden") und die Gesetzesbegründung ("Mit Satz 3 wird klargestellt, dass auch bei zwei Teil- Verwaltungsakten die Entscheidung der RegTP nur insgesamt gerichtlich angefochten werden kann") - s. Begründung zu § 23 des Regierungsentwurfs, Bundesrat Drucksache 755/03, S. 91 - zu sprechen.

Bei Zugrundelegung einer an Sinn und Zweck der Vorschrift orientierten Auslegung kommt die Kammer allerdings zu dem Ergebnis, dass die Bestimmung lediglich die Bedeutung hat, dass im Falle zweier Teilentscheidungen nicht bereits nach Erlass der ersten Teilentscheidung, sondern erst nach ergangener zweiter Teilentscheidung gegen beide Teilentscheidungen Klage erhoben werden kann, die dabei allerdings nicht notwendig beide Teilentscheidungen vollständig umfassen muss, sondern sich auch auf eine Anfechtung abtrennbarer Teile beschränken kann. Mit den Regelungen in § 25 Abs. 5 und 6 TKG sollte nämlich ersichtlich die bisherige Rechtslage geändert werden, die für eine Entgeltfestsetzung in einer Zusammenschaltungsanordnung keinen Raum ließ, weil in § 39 2.Alt TKG 1996 ein separates Entgeltgenehmigungsverfahren vorgeschrieben war, vgl. u.a. Urteil der Kammer vom 30.08.2001 - 1 K 8253/00 - und OVG NRW, Beschluss vom 03.05.2001 - 13 B 69/01 -, was regelmäßig zu getrennten Klageverfahren über die Zusammenschaltungsanordnung als solche und über die Entgeltgenehmigung führte.

Diesem Regelungszweck ist bereits Genüge getan, wenn eine Anfechtung der ersten Teilentscheidung erst nach Erlass der zweiten Teilentscheidung zulässig ist, da es dann zu einem einheitlichen Klageverfahren kommt, in welchem beide Teilentscheidungen Streitgegenstand sein können. Die Annahme einer generellen Unteilbarkeit der Zugangsanordnung und des Ausschlusses einer Teilanfechtung würde über diesen Regelungszweck hinausgehen. Eine derartige Vorschrift wäre im Vergleich zum TKG 1996 neu und würde dazu führen, dass der jeweilige Kläger (Zugangsberechtigter oder -verpflichteter) zum "Angriff" auch insoweit verpflichtet wäre, als er sich durch der Sache nach abtrennbare Teile der Anordnung (bestimmte Zugangsbedingungen oder Entgelte) nicht in seinen Rechten verletzt sieht. Als Konsequenz hieraus müsste das Verwaltungsgericht die Anordnung auch im Falle der Begründetheit eines Teilbegehrens ganz aufheben, obwohl eigentlicher Streitgegenstand nur ein Teil der Anordnung wäre. Hierzu stünde in Widerspruch, dass auch nach neuem Recht (§ 25 Abs. 2 TKG) das Ob und Wie einer Zugangsanordnung im Regelfall zur Disposition der Zugangsbeteiligten steht. Ferner ist kein Grund ersichtlich, warum ein Betroffener, den nach anfänglichem Streit über sowohl die technischen Bedingungen als auch die Entgeltbedingungen der Zugangsvereinbarung die Begründung der Zugangsanordnung durch die RegTP nunmehr teilweise überzeugt, gezwungen sein soll, die Anordnung gleichwohl umfassend anzugreifen und ohne die Möglichkeit einer teilweisen Klagerücknahme durch die Instanzen zu treiben. Im Übrigen hätte der Gesetzgeber ein solch weitreichendes, von allgemein anerkannten Prozessgrundsätzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO sieht mit der Formulierung "soweit" die Möglichkeit einer Teilanfechtung ausdrücklich vor) abweichendes "Novum" deutlich zum Ausdruck bringen müssen.

2. Der im Verfahren 1 L 277/05 aufgezeigte Rechtsfehler kann allerdings deshalb nicht zu der von der Antragsgegnerin im Verfahren 1 K 765/05 nach teilweiser Klagerücknahme nur noch begehrten Aufhebung der Entgeltanordnung bzw. von Teilen der Entgeltanordnung führen, weil eine isolierte Aufhebung der Entgeltanordnung oder eines Teiles derselben aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Rechtsfehlers ausgeschlossen ist. Soweit die Kammer in ihrem Beschluss im Verfahren 1 L 277/05 eine isolierte Aufhebung von Teilen der Entgeltanordnung für möglich gehalten hat, hält sie hieran bei Fehlern der vorliegenden Art, die die gesamte Zugangsanordnung erfassen, aus den nachstehend genannten Gründen nicht weiter fest.

Ein Verwaltungsakt kann nur dann teilweise aufgehoben werden, wenn der aufzuhebende Teil nicht mit den übrigen Teilen des angefochtenen Verwaltungsaktes in einem untrennbaren inneren Zusammenhang steht. Ein solcher untrennbarer innerer Zusammenhang ist dann gegeben, wenn der nach einer Teilaufhebung verbleibende Teil des Verwaltungsaktes ohne Änderung seines Inhaltes rechtmäßiger- und sinnvollerweise nicht selbständig bestehen bleiben kann oder so nicht erlassen worden wäre. So nunmehr auch für das Telekommunikationsrecht: BVerwG, Beschluss vom 02.05.2005 - 6 B 6.05 - mwN.

Danach ist vorliegend die von der Antragsgegnerin begehrte isolierte Aufhebung von Teilen der Entgeltanordnung oder auch der Entgeltanordnung als Ganzes ausgeschlossen, da in diesem Falle der "Torso" einer Entgeltanordnung oder - bei Entscheidung entsprechend dem äußersten Hilfsantrag - eine isolierte Teilentscheidung (Zugangsanordnung über die Bedingungen ohne Entgeltregelung) zurückbliebe, die ihrerseits rechtswidrig wäre und daher nach den oben genannten Grundsätzen für sich genommen keinen Bestand haben könnte. Der im Verfahren 1 L 277/05 aufgezeigte Rechtsfehler (das Fehlen von Feststellungen zu den "übrigen" Voraussetzungen für eine Zugangsgewährung nach § 18 TKG und der nach § 18 Abs. 1 TKG erforderlichen Ermessensausübung) "infiziert" nämlich alle Teile der Zugangsanordnung, also sowohl die Teilentscheidung über die technischen Bedingungen der Zugangsanordnung (Bescheid vom 20.09.2004), als auch die - gesamte - Teilentscheidung über die zu entrichtenden Entgelte (Bescheid vom 28.12.2005), da nach § 25 Abs. 1 S. 1 TKG das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Zugangsgewährung - hier nach § 18 TKG - Tatbestandsvoraussetzung für beide Teilentscheidungen ist.

Da der Antrag auf Abänderung der Entscheidung im Verfahren 1 L 277/05 nach allem Erfolg hat, war auch die Kostenentscheidung entsprechend zu berichtigen.

Die Kostenentscheidung für das vorliegende Verfahren folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 iVm 154 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG unanfechtbar.

Anmerkungen

Zusammenfassung


Grundlegende Normen für die Entscheidung:
§ 18 TKG 2004, § 25 I, II, VI S. 3 TKG 2004, § 113 I S. 1 VwGO

Sachverhalt:
Die Regulierungsbehörde hat gegenüber einem TK-Unternehmen eine Entgeltanordnung erlassen, die in einem vorgelagerten Verfahren (VG Köln v. 11.4.2005 – 1 L 277/05, CR 2005, 441 ff.) als rechtswidrig erkannt wurde. Grund hierfür war, dass im Rahmen der Entscheidung der Regulierunsgbehörde die „übrigen“ Vorraussetzungen für eine Zugangsgewährung gemäß § 18 I TKG unberücksichtigt geblieben sind und es ferner an der nach gleicher Norm erforderlichen Ermessensausübung der Behörde in diesem Zusammenhang gänzlich fehlte.

Nun bemüht sich das belastete TK-Unternehmen im vorliegenden Verfahren um die Anfechtung von Teilen der Entgeltanordnung.

Entscheidung und der Begründung:
1. Einer Anfechtung von Teilen der Anordnung steht nicht § 25 VI S. 3 TKG entgegen, obwohl dessen Wortlaut („Die Anordnung kann nur insgesamt angegriffen werden.“) dies vermuten lässt.

2. Gegenüber dieser grammatischen Auslegung kommt die Kammer hingegen auf dem Wege der teleologischen Auslegung zu dem Ergebnis, dass diese Bestimmung lediglich dem Zwecke dient, dass im Falle zweier Teilentscheidungen nicht schon nach Erlass der ersten Teilentscheidung, sondern stets erst nach Erlass der letzten Teilentscheidung gegen beide Teilentscheidungen Klage erhoben werden kann, die dabei dann aber nicht zwingend beide Teilentscheidungen angreifen muss, sondern sich auf die Anfechtung abtrennbarer Teile beschränken kann.

3. Der eigentliche Regelungszweck der Norm des § 25 VI S. 3 TKG ist eine Abänderung der zuvor bestandenen Rechtslage dahingehend, dass nun eine Entgeltfestsetzung in einer Zusammenschaltungsanordnung inkorporiert sein kann (anders zuvor in
§ 39 Var. 2 TKG 1996). Diesem neuen Regelungszweck ist stets dann schon genüge getan, wenn eine Anfechtung von Teilen erst nach dem Erlass des letzten Teils in einem Verfahren zulässig ist, in dem dann alle Teile streitgegenständlich sein können. Eine generelle Annahme einer Unteilbarkeit in einem solchen Verfahren würde jedoch über diese Vorgaben hinausschießen.

4. Eine Vorschrift, die die strikte Unteilbarkeit vorsieht, wäre gänzlich neu und würde im Ergebnis den Kläger stets dazu zwingen Teile „anzugreifen“, die der Sache nach abtrennbar wären und durch die er sich nicht in seinen Rechten verletzt sieht. In Konsequenz müsste in einem solchen Verfahren dann das Gericht bei vorliegender Begründetheit eines Teilbegehrens die gesamte Anordnung aufheben. Dies stellt seinerseits aber eine Widerspruch zur Maxime des § 25 II TKG dar, wonach das Ob und der Modus einer Zugangsanordnung regelmäßig zur Disposition der Beteiligten steht.

5. Auch die geltenden verwaltungsprozessualen Grundsätze sehen nach
§ 113 I S. 1 VwGO („soweit“) die Möglichkeit einer Teilanfechtung vor. Wollte der Gesetzgeber im Bereich des TK-Rechts von diesen Grundsätzen abrücken, so hätte er dieses explizit hervorheben müssen.

6. Im streitgegenständlichen Fall jedoch muss die Teilanfechtung der Entgeltanordnung scheitern, da sie aufgrund der Besonderheit des vorliegenden Rechtsfehlers (vgl. Vorverfahren) nicht möglich ist.

7. Eine Teilaufhebung eines VA ist nur dann möglich, wenn der aufzuhebende Teil mit den übrigen Teilen in keinerlei untrennbaren inneren Zusammenhang steht. Dies ist dann der Fall, wenn der nach der Teilaufhebung verbleibende Teil des VA ohne Inhaltsänderung rechtmäßiger- oder sinnvollerweise nicht autark bestehen bleiben kann oder so nicht erlassen worden wäre. (BVerwG)

8. Im vorliegenden Verfahren begehrt die Ast. die Teilaufhebung in Bezug auf die Entgeltanordnung. Diese würde aber zu einem Zurückbleiben der Zugangsanordnung führen, die ihrerseits rechtswidrig wäre und nach den zuvor ausgeführten Grundsätzen für sich allein keinen Bestand haben könnte. Der im vorhergehenden Verfahren festgestellte Fehler „infiziert“ nämlich alle Teile der Anordnung: Somit vorliegend sowohl die Teilentscheidung über die technischen Bedingungen der Zugangsanordnung, als auch die Entgeltanordnung, da nach § 25 I S. 1 TKG das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Zugangsgewährung – hier nach § 18 TKG – Tatbestandsvoraussetzung für beide Teilentscheidungen ist.

Kritik:
Zunächst überzeugen die Ausführungen der Kammer zur generellen Teilbarkeit der Anordnungen im tk-rechtlichen Zugangsverfahren. Allerdings bricht die Entscheidung bei Bezug auf den streitgegenständlichen Sachverhalt die stringente Argumentation anhand des rechtsmethodischen Auslegungskanons überraschender Weise ab und rekurriert fortan auf eher tönernde Begriffe wie beispielsweise den des „Infizierens“.

Im Ergebnis schränkt das VG Köln das von ihm selbst hervorgehobene Dispositionsrecht der Verfahrensbeteiligten in Bezug auf die Zugangsregeln in hohem Maße ein.

Auch bereits der Wortlaut des § 25 V S. 1 TKG („jeweils“) stellt klar, dass es kein zwingenden Umstand für eine Entscheidung der BNetzA über technischen Zugang und Entgelte (gemeinsam) gibt. Die beiden Anordnungen besitzen also insofern wohl eine Selbstständigkeit, so auch Köhler (Anmerkung zu vorliegendem Beschluss, CR 09/2005, 637), die auch nicht durch eine neue Regelung im TKG über wechselseitige Tatbestandsvoraussetzungen ausgeblendet werden könne, so Köhler weiter.

Ferner äußert Köhler Kritik an der aus dem Beschluss resultierenden Rechtsunsicherheit darüber, wann genau nun ein Rechtsfehler „infektiös“ wirkt und wann nicht; ergo wann auf die normalen Auslegungsmethoden rekurriert werden darf. Letztlich sei diese Rechtsunsicherheit auch im Hinblick auf den in Art. 4 Rahmenrichtlinie geforderten effektiven Rechtsschutz zu problematisieren.

Fundstelle: CR 09/2005, S. 635 – 636 mit Anmerkung von Köhler (S. 636 -638).