VG Frankfurt: Ordnungsmaßnahmen gegen Webhoster

Leitsätze der Redaktion

Im Rahmen der Versicherungsaufsicht kann die zuständige Behörde die sofortige Einstellung des Geschäftsbetriebes eines beanstandeten Versicherungsunternehmens auch gegenüber dem Webhoster anordnen, auf dessen Servern die Internetpräsenz des Unternehmens liegt, um einen weiteren Betrieb des Versicherungsunternehmens zu verhindern. Eine vollziehbare Regelung gegenüber dem Inhaber der Website muss nicht vorliegen.
VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT

Beschluss

Aktenzeichen: 1 L 1829/08.F

Verkündet am: 18.07.2008


In dem Verwaltungsstreitverfahren

[...]

wegen Versicherungsaufsicht

hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main am 18. Juli 2008 beschlossen:

1. Der Antrag wird abgelehnt.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf € 2.500 festgesetzt.



Gründe:

I.

Die Antragstellerin ist Inhaberin der Domain „www.xxx.de“, unter der sie bis vor kurzem eine Website publiziert hatte, in der sie sich selbst als ein Unternehmen vorstellte, das sich mit dem „Vertrieb von Krankenkostenabsicherung und der Lösung aller hiermit verbundenen Problemfelder“ befasst. Auf den folgenden Unterseiten bot sie verschiedene Versicherungstarife an, die insbesondere der Absicherung des Krankheitsrisikos während eines Auslandsaufenthaltes dienen. Bestandteil dieser Tarife waren die „Allgemeinen Mitgliederbedingungen der Y e.V. für Krankheitskosten- , Anwartschafts- und Krankentagegeld (MGB-Resident)“. Danach werden den Mitgliedern des Z e.V. (Z) Leistungen im Krankheitsfall gewährt, wobei die „versicherten Mitglieder des Z e.V. [...] vom Z e.V. an die Ye.V. gemeldet“ werden, der für die Gewährung der Leistung zuständig ist. Dazu stattet der Z die Y mit den erforderlichen Mitteln aus.

Die Antragsgegnerin sieht in der Tätigkeit des Z e.V. das Betreiben unerlaubter Versicherungsgeschäfte. Mit Verfügung vom 21.06.2006 hat sie diesem Verein u. a. den Abschluss von Verträgen über Krankenversicherungen untersagt.

Mit Verfügung vom 21.06.2006 nahm die Antragsgegnerin die Antragstellerin als ein Unternehmen in Anspruch, das für den Z Tätigkeiten wahrnimmt, die Gegenstand eines Vertrages über Funktionsausgliederungen im Sinne des § 5 Abs. 3 Nr. 4 Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) sein können. Gestützt auf die Ermächtigungsgrundlage des § 81 Abs. 4 VAG in der damals geltenden Fassung untersagte sie der Antragstellerin den weiteren Vertrieb von durch den Z sowie dem Verein Ye.V. (Y) angebotenen Versicherungen unter Hinweis darauf, dass dies insbesondere den Versicherungsschutz nach Maßgabe der o. g. Allgemeinen Mitgliederbedingungen betreffe. Weiterhin wurde der Antragstellerin auferlegt, das Angebot auf ihren Websites einzustellen und keine Werbung mehr für Tarife zu machen, die auf der Grundlage der Allgemeinen Mitgliederbedingungen angeboten werden. Für den Fall der vollständigen oder teilweisen Zuwiderhandlung drohte die Antragsgegnerin der Antragstellerin ein Zwanggeld in Höhe von 100.000 EUR an. Für die Maßnahme selbst wie auch für die Androhung des Zwangsgeldes wurde der Sofortvollzug angeordnet. Die Antragstellerin erhob gegen diese Verfügung Widerspruch.

Mit Beschluss vom 06.09.2006 stellte das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen diese Verfügung wieder her, weil die Anordnung des Sofortvollzugs nicht hinreichend begründet war. Dieser Beschuss ist rechtskräftig.

Mit Schreiben vom 04.07.2008 wandte sich die Antragsgegnerin an die Fa. X AG. Dies ist der Provider, auf dessen Servern die Website der Antragstellerin unter der genannten Domain betrieben wird. Unter Hinweis auf die gegen die Antragstellerin ergangene Verfügung vom 21.06.2006 und die Gesetzeslage, wonach sie die sofortige Einstellung des Geschäftsbetriebes auch gegenüber Unternehmen anordnen könne, die in die Anbahnung oder Abwicklung unerlaubter Versicherungsgeschäfte einbezogen seien, was auch für einen Internetprovider zutreffe, der entsprechende Seiten im Internet veröffentliche, bat die Antragsgegnerin die Fa. X darum, die Domain www.xxx.de unverzüglich abzuschalten. Sie wies darauf hin, dass andernfalls eine förmliche Verfügung ergehen müsse, die mit Gebühren verbunden sei. Die Fa. X veranlasste darauf am 09.07.2008 die Sperrung des Internetauftritts und unterrichtete davon sowohl die Antragstellerin als auch die Antragsgegnerin.

Am selben Tage noch beantragte die Antragstellerin bei Gericht vorläufigen Rechtsschutz. Sie ist der Auffassung, dass „die Verfügung“ - damit meint sie das an die Fa. Xgerichtete Schreiben vom 04.07.2008 - nicht ordnungsgemäß zugestellt worden sei. Die Verfügung sei auch materiell rechtswidrig, „da eine unternehmensgleiche Verwirklichung zu keiner Zeit gegeben war“.

Die Antragstellerin beantragt,

„die aufschiebende Wirkung der gegen die Weisung vom 04.07.2008 wieder herzustellen und anzuordnen“.


Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.


Sie ist der Auffassung, dass der Antrag bereits unzulässig sei, weil es sich bei dem Schreiben vom 04.07.2008 nicht um einen Verwaltungsakt gehandelt habe und im übrigen auch kein Widerspruch erhoben worden sei.

II.

Der Antrag auf Wiederherstellung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist unstatthaft. Ihm fehlt schon ausweislich der Formulierung des Antrages ein Gegenstand. Denn es kann nur die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs angeordnet werden. Der Anordnungsantrag bezieht sich aber weder auf einen Widerspruch, noch auf eine Klage. Ausweislich des Gerichtsregisters hat der Antragsteller bisher keine Klage erhoben. Ob er Widerspruch erhoben hat, ergibt sich aus seinem eigenen Vortrag nicht. Dem Antragsgegner liegt nach dessen Angaben kein Widerspruch vor.

Er ist auch deshalb unstatthaft, weil es keinen Verwaltungsakt gibt, dessen Vollziehbarkeit im Wege eines Beschlusses nach § 80 Abs. 5 VwGO suspendiert werden könnte. Bei dem Schreiben vom 04.07.2008 handelt es sich zweifelsfrei um ein Anhörungsschreiben zur eventuellen Vorbereitung eines Verwaltungsaktes und im übrigen nur um eine Bitte, der als solcher keine rechtliche Verbindlichkeit und damit kein rechtlicher Regelungscharakter zukommt.

Mit Rücksicht auf das verfassungsrechtlich verbürgte Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) muss der Antrag allerdings in einen solchen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 VwGO) ausgelegt werden, mittels deren die Antragstellerin erreichen will, dass das Gericht der Antragsgegnerin aufgibt, vorläufig ihre Bitte gegenüber der Fa. Xzurückzunehmen, bzw. dafür zu sorgen, dass der Webauftritt wieder stattfindet. So verstanden ist der Antrag statthaft und zulässig. Insbesondere kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Maßnahme der Antragsgegnerin in ihrem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb und damit in grundrechtsgeschützten Positionen (Art. 12, 14 GG) beeinträchtigt zu sein.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die Maßnahme hält sich nämlich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung aus § 81f Abs. 1 Satz 5 VAG, der durch Art. 1 Nr. 16 des Gesetzes vom 28.05.2007 mit Wirkung ab dem 02.06.2007 in das Versicherungsaufsichtsgesetz eingefügt worden ist (BGBl I 923). Danach kann die Aufsichtsbehörde in dem Fall, dass unerlaubt Versicherungsgeschäfte betrieben werden, die sofortige Einstellung des Geschäftsbetriebes und die unverzügliche Abwicklung dieser Geschäfte nicht nur gegenüber jenen Unternehmen anordnen, die diese Versicherungsgeschäfte betreiben, sondern auch gegenüber denjenigen, bei denen feststeht, dass sie in die Anbahnung, den Abschluss oder die Abwicklung dieser Geschäfte einbezogen sind.

Wie die Kammer bereits in ihrem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 07.09.2006 (1 G 2541/06) entschieden hat, betreibt der Y e.V. im Zusammenwirken mit dem Z e.V. (Neuß) das Versicherungsgeschäft, ohne hierfür eine Erlaubnis zu besitzen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Beschwerde gegen diesen Beschluss zurückgewiesen (HessVGH B. v. 01.02.2007 - 1 TG 2244/06 -). Bei den Geschäften der Y e.V. und des Z e.V. (Neuß) handelt es sich danach um echte Versicherungsgeschäfte. Zwar ist in den einzelnen Versicherungstarifen geregelt, dass kein Anspruch auf die Versicherungsleistung besteht. Diese Ausschlussklausel darf jedoch nicht ohne den Kontext des § 14 der Allgemeinen Mitgliederbedingungen der Y e.V. gelesen werden, wo geregelt ist, dass bei Ablehnung von Unterstützungsleistungen durch die Y etwaige Ansprüche gegen den Z zu richten sind. Die Ausschlussklausel in den einzelnen Tarifbestimmungen gilt somit nur im Verhältnis des Kunden zur Y e.V., nicht aber im Verhältnis zum Z e.V. (Neuß). Dies wird auch durch die zuletzt bekannt gewordene Fassung der Ausschlussklausel bestätigt, wie sie sich etwa aus dem Tarif A-Resident, A-Resident-Senior, A-Explorer, A-Explorer-Senior unter Abschnitt G (3) ergibt (vgl. Beschluss der Kammer v. 20.05.2008 - 1 L 981/08). Dort heißt es: „Auf die in Punkt A. aufgeführten Unterstützungsleistungen besteht kein Rechtsanspruch durch das betreffende Vereinsmitglied gegenüber der Unterstützungskasse.“ In § 14 Abs. 1 der Allgemeinen Mitgliederbedingungen heißt es dagegen weiterhin, dass Ansprüche auf Unterstützungsleistungen, die von der Unterstützungskasse abgelehnt werden, gegenüber dem Z (gerichtlich) geltend gemacht werden können.

Eine letzte Prüfung der Angebote der Antragstellerin im Internet durch das Gericht am 19.05.2006 hat ergeben, dass sich die Geschäftsbedingungen des Z, bzw. der Antragstellerin zu 1 seit den genannten Gerichtsbeschlüssen nicht wesentlich geändert haben, sondern nur geringfügige sprachliche Modifikationen vorgenommen worden sind, die an der rechtlichen Qualifikation des Geschäftsmodells nichts ändern (vgl. Beschluss der Kammer v. 20.05.2008 - 1 L 981/08). Der letzte bekannte Webauftritt zeigt somit, dass die Y e.V. und der Z e.V. (Neuß) das unerlaubte Versicherungsgeschäft betreiben und die Antragstellerin auf ihrer Website für diese Geschäfte geworben sowie die Anbahnung und Abwicklung angeboten hat.

In die Anbahnung dieser Geschäfte war bis zur Sperrung der Website auch die Fa. X einbezogen. Denn sie hat es der Antragstellerin ermöglicht, ihr Angebot über das Internet zu verbreiten. Deshalb durfte die Antragsgegnerin auch gegenüber der Fa. X Maßnahmen ergreifen, um dies zu unterbinden. Zwar ermächtigt § 81f Abs. 1 VAG nur zu hoheitlichen Anordnungen und nicht ausdrücklich auch zu bloßen Bitten. Indessen handelt es sich bei einer solchen Bitte um ein Minus gegenüber der Anordnung, so dass das Gesetz auch ein solches Vorgehen abdeckt. Aus Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit ist es sogar geboten, zunächst so vorzugehen. Der Antragstellerin erwachsen dadurch keine Nachteile. Insbesondere ist auch ihr Rechtsschutz nicht verkürzt. Denn nach der neuen Rechtslage sind derartige Verfügungen von Gesetzes wegen sofort vollziehbar (§ 89a VAG n.F.), so dass ein Rechtsbehelf gegen eine förmliche Verfügung kein automatisches Vollstreckungshindernis herbeigeführt hätte und die Klägerin in diesem Fall ebenso auf vorläufigen Rechtsschutz durch das Gericht angewiesen wäre wie sie es auf Grund des Umstandes ist, dass die Antragsgegnerin nur im Wege einer Bitte (Realakt) statt im Wege des Erlasses eines Verwaltungsaktes vorgegangen ist.

Die Maßnahme gegenüber dem Provider setzt auch nicht voraus, dass zunächst eine vollziehbare Regelung gegenüber dem Inhaber der Website vorliegen muss. Ein solches Erfordernis sieht das Gesetz nicht vor. Es lässt sich auch bei einer teleologischen Betrachtungsweise nicht aus dem Gesetz entnehmen. Der Rechtsschutz des Inhabers der Website wird dadurch nicht beeinträchtigt, denn er hat, wie hier geschehen, die Möglichkeit, gegen die an den Provider gerichtete Bitte um Abschaltung der Website rechtlich vorzugehen.

Die an die Antragstellerin gerichtete Verfügung vom 21.06.2006 steht somit in keinem rechtlichen Bedingungszusammenhang mit der Maßnahme gegenüber der Fa. X. Diese Maßnahme stellt insbesondere keinen Akt der Vollziehung dieser Verfügung dar, so dass es insoweit auch keine Rolle spielt, dass diese Verfügung wegen des eingelegten Widerspruchs und der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch den Beschluss der Kammer vom 06.09.2006 (1 G 2584/06) derzeit nicht vollziehbar ist. Ebenso wenig ist von Bedeutung, dass die Maßnahme in diesem Bescheid nicht angedroht worden ist.

Sofern die Antragstellerin gegen die angegriffene Maßnahme geltend macht, es sei „eine unternehmensgleiche Verwirklichung zu keiner Zeit gegeben“ gewesen, vermag die Kammer darauf nicht einzugehen, weil sie das Argument nicht versteht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG. Dabei hat die Kammer wegen der geringeren Bedeutung des Eilverfahrens die Hälfte des Regelstreitwertes angesetzt.