VG Hannover: Zur Zulässigkeit der Verbunddatei "Gewalttäter Sport"

Leitsätze des Gerichts

Die Führung der Verbunddatei "Gewalttäter Sport" durch das Bundeskriminalamt ist nur dann rechtmäßig, wenn das Bundesministerium des Innern durch Rechtsverordnung gem. § 7 Abs. 6, § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG das Nähere über die Art der Daten bestimmt, die in dieser Datei gespeichert werden dürfen.
VERWALTUNGSGERICHT HANNOVER

Im Namen des Volkes

Urteil

Aktenzeichen: 10 A 2412/07

Verkündet am: 22.05.2008


Aus dem Entscheidungstext


Die Beklagte wird verpflichtet, die in der Verbunddatei „Gewalttäter Sport“ gespeicherten oder aufbewahrten personenbezogenen Daten des Klägers zu löschen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand


Der Kläger begehrt die Löschung von personenbezogenen Daten aus der Verbunddatei „Gewalttäter Sport“ (GWS).

Der Kläger ist Anhänger des Bundesligavereins …………. und in der Ultrà-Gruppierung …….. aktiv. Die ……. wird vom Fanprojekt der Landeshauptstadt Hannover als nicht gewaltbereite Fangruppierung eingestuft.

Der Kläger besuchte am 24.05.2006 das Regionalligaspiel zwischen der Amateurmannschaft von ………. und den Amateuren der …………… im Leine-Stadion ….. Auf der Tribüne des Stadions waren die gegnerischen Fanblocks durch Flatterband und eine Polizeikette voneinander getrennt; beide Gruppen wurden auch getrennt an ihre Blocks herangeführt. Kurz nach Spielbeginn betrat eine Gruppe von ca. 40 Anhängern von ……, darunter der Kläger, das Stadion, überwand sogleich die Absperrung zwischen dem Zuschauerbereich und der Laufbahn des Stadions, umging damit die Polizeisperre und lief vor den ……… Fanblock. Aus der Gruppe wurden ein Feuerwerkskörper und ein fester Gegenstand geworfen. Als Einsatzkräfte der Polizei die Gruppe aufhielten und einige Beteiligte zu Boden brachten, kam es zu einem Kontakt zwischen einem eingesetzten Beamten und dem Kläger, wobei der Kläger einen Schlag an den Kopf mit dem Einsatzmehrzweckstock davontrug. Die näheren Umstände dieses Kontakts sind streitig.

Der Kläger wurde in Gewahrsam genommen und in ein Krankenhaus gebracht. Bei Durchsuchung des Klägers wurde eine Sturmhaube gefunden. Ein wegen Landfriedensbruchs eingeleitetes Strafverfahren wurde von der Staatsanwaltschaft Hannover gem. § 170 Abs. 2 StPO eingestellt, da dem Kläger eine Beteiligung an Ausschreitungen in der Menge nach den vorliegenden Zeugenaussagen nicht nachzuweisen war. Ein zeitgleich betriebenes Ermittlungsverfahren gegen den Polizeibeamten wegen Körperverletzung im Amt wurde gegen Geldauflage in Höhe von 250,- Euro eingestellt. Das Land Niedersachsen leistete aufgrund eines gerichtlichen Vergleichs ein Schmerzensgeld in Höhe von 2.000,- Euro an den Kläger. Im Rahmen der Ermittlungsverfahren gegen den Kläger und den Polizeibeamten sagten zwei mit dem Kläger befreundete Zeugen übereinstimmend aus, der Kläger sei in der Gruppe, die auf die Tartanbahn gestürmt sei, weit vorn mitgelaufen. Der Zeuge ……. sagte aus, die Personen vorn in der Gruppe seien zu Boden gebracht und mit Kabelbindern gefesselt worden. Der Kläger sei umgekehrt, als diese Festnahmen hinter ihm erfolgt seien. Er sei beim Zurücklaufen von dem Polizeibeamten geschlagen worden. Der Zeuge ……. sagte aus, der Kläger sei mit fünf oder sechs Personen ganz weit vorn unterwegs gewesen; nachdem drei der Beteiligten festgenommen worden seien, sei der Kläger umgekehrt und dann von dem Polizeibeamten verletzt worden. Kein Zeuge gab an, dass der Kläger Gegenstände geworfen oder Gewalt gegen Personen ausgeübt habe.

Der Kläger erhielt aufgrund des Vorfalls seitens des Fußballvereins …….. ein vom 22.02.2007 bis zum 30.06.2008 befristetes, bundesweit anerkanntes Stadionverbot.

Frühere polizeibekannte Vorfälle betreffen die Identitätsfeststellung des Klägers nach einem Bundesligaspiel am 05.03.2005, wobei der Kläger mit ca. 20 anderen Personen auf der Herrenstraße in Hannover ein Transparent mit der Aufschrift „……“ führte und Bengalfeuer abbrannte, sowie eine durch den Verein …….. untersagte Kundgebung vor dem VIP-Eingang des Niedersachsenstadions am 23.01.2005, wobei dem Kläger und den anderen Teilnehmern der Kundgebung nach Feststellung der Personalien Platzverweise für den Stadionbereich erteilt wurden.

Der Kläger richtete unter dem 31.01.2007 ein Auskunftsersuchen über Eintragungen in den polizeilichen Informationskarteien an die Zentrale Informationsstelle des LKA Nordrhein-Westfalen; zuständigkeitshalber teilte ihm die Beklagte unter dem 19.02.2007 mit, dass er aufgrund des Vorfalls vom 24.05.2006 und des Verdachts des Landfriedensbruchs mit folgenden personenbezogenen Daten erfasst sei: Name und Vorname, Geburtsdatum und -ort, Geschlecht, Staatsangehörigkeit, Personalausweisdaten und Vereinszuordnung. Die Löschung der Daten stehe am 24.05.2011 an.

Unter dem 20.02.2007 beantragte der Kläger unter Vorlage der Einstellungsnachricht der Staatsanwaltschaft Hannover die Löschung seiner personenbezogenen Daten. Mit Bescheid vom 02.04.2007 lehnte die Beklagte das Löschungsersuchen ab.

Der Kläger hat am 27.04.2007 Klage erhoben. Er hält die Speicherung seiner personenbezogenen Daten unter mehreren Aspekten für rechtswidrig: Der konkrete Vorfall am 24.05.2006 sei kein hinreichender Grund für eine Speicherung der Daten. Das Ermittlungsverfahren wegen Landfriedensbruchs sei nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden. Der einzige Belastungszeuge sei der Polizeikommissar, der seinerseits wegen Körperverletzung im Amt Beschuldigter in einem Ermittlungsverfahren gewesen sei. Angesichts dessen sei es der Beklagten verwehrt, die weitere Speicherung der Daten auf einen pauschalen Restverdacht zu stützen. Die bloße Zugehörigkeit zu einer unfriedlichen Menge sei noch kein Landfriedensbruch. Die Sturmhaube habe er nur zufällig dabei gehabt, er trage sie lediglich beim Kartfahren unter dem Helm. Wiederholungsgefahr bestehe nicht, er sei ein kritischer und enthusiastischer, aber friedlicher Fußballfan. Die von der Beklagten dargetanen früheren Vorfälle seien sämtlich harmlos. Bei dem Vorfall in der Herrenstraße habe es sich nicht um Ausschreitungen gehandelt, sondern lediglich um die Aufstellung für ein Gruppenphoto seiner Fangruppierung anlässlich des sechsten Jahrestags ihrer Gründung. Der Platzverweis sei ihm bei einer friedlichen Kundgebung gegen die Vereinspolitik von ………….. erteilt worden, die in Abstimmung mit dem Fanprojekt Hannover durchgeführt worden sei. Die Örtlichkeit (Stadionbereich) und der thematische Bezug zu den Eintrittspreisen bei Bundesligaspielen von ………… seien keineswegs hinreichend, die Demonstration als sportbezogene Gewalttat einzuordnen.

Im Übrigen sei die Speicherung von Dateien in Verbunddateien des Bundeskriminalamts unzulässig, weil eine Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG nicht ergangen sei; es fehle daher an einer normklaren Rechtsgrundlage für die Datenspeicherung.

Der Kläger beantragt,

1. den Bescheid der Beklagten vom 02.04.2007 aufzuheben,

2. die Beklagte zu verpflichten, die über ihn gespeicherten und/oder aufbewahrten Daten in der Datei "Gewalttäter Sport" zu löschen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Speicherung der Daten des Klägers sei rechtmäßig erfolgt, da gegen ihn ein Ermittlungsverfahren wegen Landfriedensbruchs eingeleitet worden sei. Die Daten seien auch weiterhin erforderlich. Die Einstellung des Ermittlungsverfahrens sei unbeachtlich, denn es ergebe sich aus den Gründen der Einstellungsentscheidung nicht, dass der Kläger die Tat nicht oder nicht schuldfähig begangen habe. Es bestehe daher ein Resttatverdacht, der die weitere Speicherung der Daten rechtfertige. Dieser Resttatverdacht ergebe sich auch aus hinreichend konkreten Anhaltspunkten - dem unbestrittenen Umstand, dass er mit 40 anderen Fans die Absperrung überklettert und Kurs auf den gegnerischen Fanblock genommen habe, der übereinstimmenden Aussagen der dem Kläger nahe stehenden Zeugen, die ihn in vorderster Reihe der ausgebrochenen Fangruppe gesehen hätten und dem Mitführen einer schwarzen Sturmhaube.

Die Datenspeicherung sei auch nicht ohne Rechtsgrundlage erfolgt, denn eine Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 BKAG sei nicht erforderlich. § 7 Abs. 6 BKAG sei nur deklaratorisch; zum Erlass der dort genannten Verordnung sei das Bundesministerium des Innern ermächtigt, aber nicht verpflichtet. Die Errichtungsanordnung des Bundeskriminalamts sei unter Beteiligung der Innenminister und -senatoren der Länder ergangen und daher eine hinreichende Rechtsgrundlage.

Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft Bezug genommen. Der Inhalt sämtlicher Akten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat den geltend gemachten Anspruch auf Löschung seiner personenbezogenen Daten. Der das Löschungsbegehren ablehnende Bescheid und die weitere Speicherung der Daten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Der Löschungsanspruch ergibt sich aus § 32 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (Bundeskriminalamtgesetz BKAG) vom 07.07.1997 (BGBl. I, S. 1650), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2007 (BGBl. I, S. 3198). Danach sind Daten unter anderem dann zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist. So verhält es sich hier, da die Führung der Datei „Gewalttäter Sport“, in der die Personendaten des Klägers gespeichert sind, (gegenwärtig) rechtswidrig ist.

Den rechtlichen Rahmen der Erhebung und Speicherung von Personendaten hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung über das Volkszählungsgesetz näher bestimmt (Urt. v. 15.12.1983, Az. 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65,1 ff). Erforderlich sind demnach normklare Ermächtigungen, aus denen der Betroffene klar ersehen kann, welche Daten zu welchem Zweck über ihn gespeichert werden (können). Eine solche normklare Ermächtigung fehlt bislang.

Das Bundeskriminalamtgesetz selbst enthält keine eigene detaillierte Bestimmung über Art und Umfang der zu speichernden Daten. Gem. § 7 Abs. 6 BKAG bestimmt das Bundesministerium des Innern das Nähere über die Art der Daten, die das Bundeskriminalamt in Erfüllung seiner Aufgaben als Zentralstelle nach den §§ 8 und 9 speichern darf, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung. Gem. § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG gelten die Vorschriften über die Datenspeicherung nach den §§ 7 bis 9 auch für die Eingabe von Daten in Verbunddateien, die beim Bundeskriminalamt als der Zentralstelle für den elektronischen Datenverbund zwischen dem Bund und den Ländern geführt werden und in das polizeiliche Informationssystem (§ 2 Abs. 3 BKAG) einbezogen sind. Um eine solche Verbunddatei i.S.d. § 11 BKAG handelt es sich auch bei der Datei „Gewalttäter Sport“. Eine Rechtsverordnung gem. § 7 Abs. 6 BKAG hat das Bundesministerium des Innern bisher nicht erlassen. Sie ist aber die einzige Regelung, die den einfachgesetzlichen und verfassungsmäßigen Anforderungen an die Führung der Datei „Gewalttäter Sport“ genügen würde.

Die Kammer vermag der Beklagten - und mit ihr dem VG Schleswig (Urt. v. 23.04.2004, Az. 1 A 219/02, juris) und dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof (Urt. v. 16.12.2004, Az. 11 UE 2982/02; NVwZ 2006, 110 f. - DÖV 2005, 523 ff.; juris) - nicht darin zu folgen, dass das Fehlen dieser Rechtsverordnung unschädlich sei. Für diese Ansicht bieten weder der Gesetzeswortlaut, noch die innere Systematik noch die Gesetzesbegründung Anhaltspunkte. Das Gegenteil ist der Fall:

Der Gesetzeswortlaut von § 7 Abs. 6 BKAG:

Das Bundesministerium des Innern bestimmt mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung das Nähere über die Art der Daten, die nach den §§ 8 und 9 gespeichert werden dürfen,


sieht einschränkungslos vor, dass das Bundesministerium des Inneren eine Rechtsverordnung zur Konkretisierung der Art der zu speichernden Daten erlässt. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber nicht nur einen Teil seiner Gesetzgebungskompetenz delegiert, sondern gleichzeitig eine klare Vorgabe gemacht, wie die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Datenspeicherung - insbesondere das Gebot einer normklaren Ermächtigung - erfüllt werden sollen. Die Ansicht der Beklagten, die Rechtsverordnung sei entbehrlich, weil das Bundesministerium nach eigenem Entschließungsermessen entscheiden könne, ob es eine Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG erlasse oder nicht, greift zu kurz.

Zum einen eröffnet § 7 Abs. 6 BKAG kein Ermessen des Bundesministeriums des Innern. Zwar hat der Verordnungsgeber bei Verordnungsermächtigungen gem. Art. 80 Abs. 1 GG grundsätzlich ein Entschließungsermessen; dieses wird jedoch dort gebunden, wo der ermächtigende Gesetzgeber den Erlass einer Verordnung ausdrücklich anordnet (vgl. Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 86. EL, Art. 80 Abs. 1, Rn. 172). Eine solche ausdrückliche Anordnung findet sich in § 7 Abs. 6 BKAG, wenn es dort heißt: „Das Bundesministerium des Innern bestimmt…“.

Zum anderen würde auch aus einem etwaigen Entschließungsermessen des Bundesministeriums des Innern nicht folgen, dass die Datenspeicherung in Verbunddateien dann ohne Erlass einer Rechtsverordnung zulässig wäre. Vielmehr müsste das Bundesministerium des Innern bei Verzicht auf den Erlass einer Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG auch auf die Verbunddatei verzichten, deren Rahmen die Rechtsverordnung vorgäbe. Die entgegenstehende Ansicht der Beklagten, dass das Bundesministerium nach eigenem Ermessen entscheiden könne, ob die Verbunddateien mit oder ohne eine Rechtsverordnung geführt werden, findet weder im Gesetzeswortlaut, noch in der inneren Systematik des Gesetzes, noch in der Gesetzesbegründung eine Stütze.

Ausgangspunkt der Auslegung ist auch insofern der Wortlaut des Gesetzes, der als Instrument zur Regelung der Art der Daten, die gespeichert werden dürfen, ausdrücklich und ausnahmslos die Rechtsverordnung aufgrund § 7 Abs. 6 BKAG vorsieht. Angesichts dieses klaren Wortlauts verbietet sich im Grunde jeder weitere - den Wortlaut als äußerste Grenze der Auslegung überschreitende - Gedanke, die Rechtsverordnung sei etwa entbehrlich oder durch einzelne Errichtungsanordnungen zu ersetzen.

Aber auch nach den übrigen Methoden der Gesetzesauslegung ist dieses Ergebnis nicht zu erreichen. So gibt die Systematik des Bundeskriminalamtgesetzes keinen Anhalt dafür; vielmehr sieht das Gesetz eine abgestufte Regelung der Art der zu speichernden Daten vor. Das Bundeskriminalamtgesetz selbst regelt in §§ 8, 9, 11 Abs. 2 Satz 3 lediglich die grundlegenden Anforderungen an die Speicherung in Dateien und überantwortet in § 7 Abs. 6 das Nähere über die Art der Daten, die gespeichert werden dürfen, der Normierung in einer Rechtsverordnung. Die konkreten Einzelheiten des jeweiligen Dateiinhalts schließlich bleiben nach § 34 der jeweiligen Errichtungsanordnung vorbehalten.

Ferner zeigt § 13 Abs. 1 BKAG, wonach die Landeskriminalämter dem Bundeskriminalamt „nach Maßgabe der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6“ die zur Erfüllung seiner Aufgabe als Zentralstelle erforderlichen Informationen übermitteln, dass die Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 nicht nur deklaratorischen Charakter hat, sondern der Gesetzgeber der Rechtsverordnung eine klare Funktion zuweist und die dort zu treffenden Regelungen für notwendig erachtet. Gleichzeitig macht § 13 Abs. 1 BKAG deutlich, dass der Gesetzgeber eine Substitution der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 BKAG durch eine Errichtungsanordnung nicht vorgesehen hat, denn obschon sie in § 34 des gleichen Gesetzes geregelt und Voraussetzung jeder beim Bundeskriminalamt geführten Datei ist und ähnliche Funktionen erfüllt, wird die Errichtungsanordnung in § 13 Abs. 1 BKAG nicht als Maßstab für die Datenübermittlung erwähnt.

Weiterhin fehlt es der Errichtungsanordnung - vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung - an der hinreichenden Normqualität zur Regelung der Art der zu speichernden Daten. Anders als eine Verordnung, die das Bundesministerium des Innern mit Zustimmung des Bundesrates erlässt, handelt es sich bei der Errichtungsanordnung nach § 34 BKAG nicht um ein Gesetz im materiellen Sinne, sondern um eine Einzelfallregelung einer Bundesbehörde. Rechtsnormqualität erlangen Errichtungsanordnungen für Verbunddateien auch nicht dadurch, dass sie gem. § 34 Abs. 2 BKAG auch der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern und der Innenministerien und Senatsverwaltungen für Inneres der Länder bedürfen. Die Mitwirkung der Innenverwaltungen der Länder entspricht nicht den formalen Anforderungen an eine Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates - und damit eines Verfassungsorgans des Bundes - bedarf. Auch im Hinblick auf die Normklarheit genügen die Errichtungsanordnungen der Verbunddateien den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, denn anders als Rechtsverordnungen sind die Errichtungsanordnungen nicht im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und damit nicht von allen potentiell Betroffenen einsehbar.

Schließlich gibt auch die Gesetzesbegründung für einen etwaigen Willen des Gesetzgebers, anstelle der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 BKAG die Errichtungsanordnungen genügen zu lassen, nichts her. Gegen einen solchen Willen des Gesetzgebers spricht schon der Umstand, dass er in Kenntnis und trotz Regelung der Errichtungsanordnungen das Erfordernis einer Rechtsverordnung aufgenommen hat. Ein redaktionelles Versehen ist angesichts der klar formulierten Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 6 BKAG ausgeschlossen, wonach die Verordnung einen „Rahmen“ vorgibt, der bezogen auf die jeweilige Datei durch die konkrete Errichtungsanordnung ausgefüllt werden muss (vgl. BT-Drs. 13/1550, S. 25). Auch in der Begründung zu § 13 Abs. 1 BKAG ist von der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 als Regelung der „Voraussetzungen für die Speicherung personenbezogener Daten in Zentral- und Verbunddateien“ die Rede (vgl. BT-Drs. 13/1550, S. 30).

Die Frage, ob aufgrund des Vorfalls vom 24.05.2006 und der weiteren polizeibekannten Vorfälle eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass der Kläger auch in Zukunft anlassbezogene Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wird, kann hier offen bleiben.

Die Kammer sieht sich allerdings klarstellend zu folgender Bemerkung veranlasst: Gegen­stand der Entscheidung sind nicht Sinn und Zweck der Datei „Gewalttäter Sport“ oder deren sachliche Rechtfertigung, sondern lediglich ihre Rechtsgrundlage. Die Kammer hat in der Vergangenheit auf polizeiliche Erkenntnisse der Art zurückgegriffen, wie sie auch in der Datei „Gewalttäter Sport“ - ihre rechtmäßige Führung vorausgesetzt - gespeichert werden könnten. Diese Erkenntnisse erlauben nicht nur den zur Gefahrenabwehr berufenen Stellen ein differenziertes Vorgehen gegen Gewalttäter, sondern erleichtern auch den Verwaltungsgerichten die Überprüfung der ergangenen Maßnahmen. Die Speicherung von Erkenntnissen in zentralen Verbunddateien, die nicht bei der jeweiligen Gefahrenabwehrbehörde aktenkundig sind, hat sich nach den Erfahrungen der Kammer auch für die gerichtliche Kontrolle gefahrenabwehrender Verfügungen als geeignetes und sinnvolles Instrument erwiesen. Umso weniger erschließt es sich aber der Kammer, dass auch sechs Jahre, nachdem erhebliche, gut begründete Zweifel an der hinreichenden Rechtsgrundlage dieser Datei geäußert wurden (vgl. May, NdsVBl. 2002, S. 41 ff.; Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, 17. Tätigkeitsbericht, BT-Drs. 14/850 (Nr. 11.1, S. 106) sowie 18. Tätigkeitsbericht, BT-Drs. 14/5555 (Nr. 11.1, S. 99); VG Gießen, Urt. v. 29.04.2002, Az. 10 E 141/01), eine solche Rechtsverordnung nicht schon aus Gründen der Rechtssicherheit ergangen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 ZPO.

Die Berufung ist gem. § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die hier entschiedene Rechtsfrage über den konkreten Fall des Klägers hinaus grundsätzliche Bedeutung hat.