VG Stuttgart: Zwangsgeld bei Verweigerung gegen Mikrozensus

1. Bei der Durchführung eines Mikrozensus finden zwar die §§ 23 f. BStatG keine Anwendung, weshalb bei der Verweigerung gegen die Befragung kein Bußgeld verhängt werden kann. Die Vorschriften der Landesverwaltungsvollstreckungsgesetze sind jedoch unbeschränkt anwendbar, weshalb grundsätzlich ein Zwangsgeld verhängt werden kann.

2. Für die Datenerhebung ist nicht das Statistische Bundesamt, sondern die entsprechenden Landesämter zuständig.

Tenor:

Der Kläger wendet sich gegen eine Zwangsgeldfestsetzung und eine weitere Zwangsgeldandrohung durch das beklagte Land.

Er wohnt in einem Haushalt, der zu einem der Auswahlbezirke der amtlichen Haushaltsbefragung zum sogenannten Mikrozensus für das Jahr 2007 gehört. An solchen Erhebungen werden jedes Jahr 1 % der Privathaushalte in der Bundesrepublik beteiligt. Ihre Auswahl erfolgt auf Zufallsbasis. Diese Haushalte werden regelmäßig in vier aufeinanderfolgenden Jahren mittels eines umfangreichen 35-seitigen Erhebungsbogens zu einer Vielzahl von Angaben über die persönlichen Verhältnisse, die Wohnsituation und die Erwerbstätigkeit befragt.

Am 1.12.2007 vermerkte eine Interviewerin des Statistischen Landesamts (im Folgenden: Landesamt), der Kläger habe angegeben, er gebe das Interview zum Erhebungsbogen frühestens im kommenden Jahr, wenn ihm eine Antwort des Landesbeauftragten für den Datenschutz (LfD) auf seine Anfrage vom vergangenen Jahr vorliege. Auf diesen Zusammenhang wies der Kläger mit Schreiben vom 5.2.2008 nochmals hin. Am 13.5.2008 nahm der LfD in der Angelegenheit des Klägers gegenüber dem Landesamt Stellung und äußerte keine datenschutzrechtlichen Bedenken. Daraufhin bat das Landesamt den Kläger, bis 3.6.2008 den Erhebungsbogen auszufüllen oder ein telefonisches Interview zu führen.

Mit Verfügung vom 24.6.2008, zugestellt am Folgetag, verpflichtete das Landesamt den Kläger, einen angefügten Erhebungsbogen innerhalb von zwei Wochen ab Zugang wahrheitsgemäß ausgefüllt zurückzusenden und drohte ihm im Falle der Nichtbefolgung die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 150 EUR an.

Da eine Rücksendung des Erhebungsbogens gleichwohl nicht erfolgt war, setzte das Landesamt mit Verfügung vom 4.8.2008 gegen den Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 150 EUR fest und drohte ihm für den Fall einer fortbestehenden Nichterfüllung der Auskunftspflicht die Festsetzung eines weiteren Zwangsgelds in Höhe von 300 EUR an.

Mit Fax vom 8.8.2008 erhob der Kläger Widerspruch. Zur Begründung verwies er darauf, die Bußgeldvorschriften des Bundesstatistikgesetzes dürften nicht angewendet werden. Zuständig zur Durchsetzung seiner Auskunftspflicht sei ohnehin nur das Statistische Bundesamt. Daher könne das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz keine Anwendung finden. Der Mikrozensus verstoße gegen das Gebot der Normenklarheit, zumal einige seiner Anfrage, auch an den LfD, immer noch unbeantwortet seien.

Mit Bescheid vom 14.8.2008 wies das Landesamt den Widerspruch des Klägers zurück. Die Verfügung vom 4.8.2008 sei zu Recht ergangen. Denn wie sich aus Art. 83 GG entnehmen lasse, seien für die Ausführung von Bundesgesetzen grundsätzlich Landesbehörden zuständig. Deshalb habe das Landesamt die Heranziehungsverfügung vom 4.8.2008 erlassen können. Zur Vollstreckung solcher Bescheide könne und müsse das Landesamt nur das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz heranziehen. Die dort vorgesehenen Vollstreckungsvoraussetzungen seien gewahrt.

Am 13.9.2008 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er sein Vorbringen im Vorverfahren (zur Unzuständigkeit des Landesamts und zur Unanwendbarkeit des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes) ergänzt und vertieft. Das Landesamt habe ihm die Rechtslage nicht verständlich erklärt. Zudem fehle der angefochtenen Verfügung eine Originalunterschrift.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er führt aus, sowohl die Festsetzung eines Zwangsgeldes, als auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes stünden im Einklang mit dem Gesetz. Das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz sei hier anwendbar. Denn es sei nicht durch vorrangiges Bundesrecht ausgeschlossen. Als Vollstreckungsgrundlage liege eine unanfechtbare Heranziehungsverfügung des Landesamts vor. Einwendungen gegen diese Verfügung könnten im vorliegenden Vollstreckungsverfahren nur berücksichtigt werden, wenn sie nach dem Eintritt der Unanfechtbarkeit entstanden seien. Das behaupte auch der Kläger nicht. Auch die übrigen Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgeldes und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes seien erfüllt.

Im Termin zur mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten ihr Vorbringen ergänzt und vertieft. Dabei hat der Kläger unter anderem vorgetragen, auf dem Erhebungsbogen erscheine das Bundesamt für Statistik. Dieses sei zuständig. Eine Vertreterin des Landesamts hat verdeutlicht, dass das Landesamt Nachzüglerdaten zur Kontrolle der Ergebnisse, die unter Berücksichtigung von Befragungsausfällen erstellt worden seien, einsetze. Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Das Gericht hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 29.1.2009 auf den Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der dem Gericht vorliegenden Verwaltungsakten des Landesamts Bezug genommen.

Die Klage, über die der Einzelrichter entscheiden kann (§ 6 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -), ist zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Sowohl die Festsetzung eines Zwangsgeldes (dazu I.) als auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes (dazu II.) durch das Landesamt sind rechtmäßig und daher nicht aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Festsetzung des Zwangsgeldes (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes – LVwVG -) gegen den Kläger ist im Einklang mit dem Gesetz erfolgt. Denn das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz findet hier Anwendung (dazu 1.) und die dort genannten Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgelds sind erfüllt (dazu 2.).

1. Entgegen der Ansicht des Klägers ist das Landesverwaltungsvollstreckungsrecht anwendbar , wenn das Landesamt Verwaltungsakte, die zu einer Handlung verpflichten, vollstreckt.

Das ergibt sich schon aus § 1 Abs. 1 Satz 1 LVwVG. In diesem bestimmt der insoweit zuständige Landesgesetzgeber, dass das Gesetz für die Vollstreckung von Verwaltungsakten durch „seine“ Behörden (d.h. insbesondere Landesbehörden) gilt, die zu einer Handlung verpflichten, ungeachtet dessen, auf welcher Rechtsgrundlage die Verwaltungsakte beruhen. Etwas anderes gilt nach § 1 Abs. 3 LVwVG nur, soweit die Vollstreckung durch Bundesrecht geregelt ist oder für die Vollstreckung Bundesrecht durch Landesrecht für anwendbar erklärt ist. Ein solcher Fall liegt hier entgegen der Ansicht des Klägers nicht vor. Insbesondere stellt § 9 des Gesetz zur Durchführung einer Repräsentativstatistik über die Bevölkerung und den Arbeitsmarkt sowie die Wohnsituation der Haushalte (v. 24.6.2004, BGBl. I S. 1350; im Folgenden: MZG 2005) keine Vorschrift dar, die Teile des Landesverwaltungsvollstreckungsrechts für unanwendbar erklärt.

Nach dieser Bestimmung finden allerdings bei Erhebungen im Rahmen des MZG 2005 die §§ 23 f. BStatG keine Anwendung. Diese Vorschriften erlauben die Verhängung von Bußgeldern, wenn verpflichtende Angaben bei statistischen Erhebungen nicht, nicht richtig, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig erteilt werden. Damit ist aber nach dem klaren und eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nur die Verhängung eines Bußgeldes, d.h. einer Sanktion, die vergangenes Fehlverhalten ahnden soll und um deren Rechtmäßigkeit vor den Amtsgerichten gestritten werden müsste, ausgeschlossen. Die Verhängung eines Zwangsgeldes als Vollstreckungsmaßnahme, welche bewirken soll, dass die Auskunft noch erteilt wird, wird durch diesen Ausschluss eindeutig nicht berührt (so auch OVG Nds., Beschl. v. 22.8.2007 – 11 LA 223/07 -; VG München, Urt. v. 5.12.2008 – M 17 K 08.2812 – .) Davon ging auch der Gesetzgeber aus, der in seiner Begründung zu § 9 MZG 2005 ausführte: „Die Bußgeldvorschriften des Bundesstatistikgesetzes sollen, wie bereits durch das Mikrozensusgesetz 1996 angeordnet, nicht zur Anwendung kommen. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Antworten auch ohne Bußgeldbewehrung erteilt werden. Soweit erforderlich, können die statistischen Ämter der Länder als durchführende Stellen die Auskünfte im Wege des Verwaltungszwangsverfahrens gemäß den landesrechtlichen Bestimmungen durchsetzen“ (vgl. BT-Drs. 15/2543, S. 10).

2. Die Voraussetzungen des Landesverwaltungsvollstreckungsrechts für die Festsetzung eines Zwangsgeldes sind erfüllt.

Gemäß § 18 LVwVG können Verwaltungsakte, mit denen die Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gefordert wird, mit Zwangsmitteln vollstreckt werden. Dahinter steht die Einsicht, dass demokratisch legitimiertes staatliches Handeln erheblich an Glaubwürdigkeit verlieren kann, wenn vom Gesetzgeber gewollte Handlungsgebote erlassen werden, deren Befolgung aber dem Einzelnen überlassen bleibt. Grundlegende Vollstreckungsvoraussetzung ist nach § 2 LVwVG, dass ein unanfechtbarer oder sofort vollziehbarer Verwaltungsakt vorliegt (dazu a)). § 20 LVwVG regelt das zugrundeliegende Vollstreckungsverfahren (dazu b)). Als Zwangsmittel nennt das Gesetz in § 19 Abs. 1 Nr. 1 LVwVG das Zwangsgeld und bestimmt in Absatz 3 dieser Vorschrift, dass das Zwangsmittel in angemessenem Verhältnis zu seinem Zweck stehen muss. Die Höhe des Zwangsgeldes beträgt nach § 23 LVwVG bis zu 50.000 EUR und nach § 19 Abs. 4 LVwVG können Zwangsmittel so lange und so oft angewendet werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist (dazu c)). Allerdings bestimmt § 11 LVwVG, dass die Vollstreckung einzustellen ist, wenn der Zweck erreicht ist oder nicht mehr erreicht werden kann (dazu d)). Diesen Vorgaben hat das Landesamt Rechnung getragen.

a) Vollstreckbarer Grundverwaltungsakt ist hier die Verpflichtung zur Abgabe eines wahrheitsgemäß ausgefüllten Erhebungsbogens durch den Bescheid vom 24.6.2008. Dieser Verwaltungsakt ist durch einen fehlenden Rechtsbehelf des Klägers bestandskräftig und damit ausreichende Vollstreckungsgrundlage (§ 2 Nr. 1 LVwVG).

Die Bestandskraft oder Unanfechtbarkeit hat in entsprechender Anwendung des § 767 Abs. 2 ZPO weiter zur Folge, dass Einwendungen, die sich gegen die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung zur Auskunftserteilung – also die erste Verfahrensstufe – richten, im Vollstreckungsverfahren, der zweiten Verfahrensstufe, grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden können. Solche Einwendungen sind vielmehr nur in zwei Ausnahmefällen zu berücksichtigen:

Zum Einen, wenn die Gründe, auf denen sie beruhen, nach dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Grundverwaltungsaktes entstanden sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.5.1958, BVerwGE 6, 321; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.6.1995, NVwZ-RR 1996, 541), was schon der Kläger nicht behauptet.

Zum Anderen, wenn der Grundverwaltungsakt nichtig ist (§ 44 LVwVfG; vgl. BVerwG, Urt. v. 13.4.1984, DÖV 1984, 887). Zur Nichtigkeit führen aber nur solche Fehler, die besonders schwerwiegend und offensichtlich sind. Auch das ist nicht der Fall. Der Kläger trägt zwar eine Reihe von Argumenten für die Rechtswidrigkeit seiner Verpflichtung zur wahrheitsgemäßen Auskunftserteilung vor. Diese überzeugen jedoch nicht.

aa) Die Verpflichtung zur wahrheitsgemäßen Auskunftserteilung findet ihre Rechtsgrundlage in § 7 MZG 2005 in Verbindung mit § 15 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (i.d.F.v. 9.6.2005, BGBl. I S. 1534; im Folgenden: BStatG). Anhaltspunkte für die Verfassungswidrigkeit der genannten Bestimmungen sind aber nicht ersichtlich (so – zum MZG 2005 – VG München, Urt. v. 5.12.2008 – M 17 K 08.2812 – ; VG Schleswig, Beschl. v. 21.11.2005, DuD 2006, 314; zu älteren Fassungen von Mikrozensusgesetzen BayVGH, Beschl. v. 20.12.2002 – 5 ZB 02.3011 – ; BVerwG, Beschl. v. 9.7.1996 – 3 B 34/96 – ).

bb) Auch war entgegen der Ansicht des Klägers das Landesamt und nicht das Statistische Bundesamt für die Datenerhebung im Rahmen des Mikrozensus 2007 zuständig . Dieses Gesetz ist zwar ein Bundesgesetz, doch werden diese im Regelfall von Landesbehörden und nur im Ausnahmefall von Bundesbehörden ausgeführt (vgl. Art. 30, 83 GG). Die Ausnahmefälle zählen Art. 87ff. auf, wo sich statistische Erhebung nicht finden. Allerdings bestimmt § 2 Abs. 1 BStatG, dass das Statistische Bundesamt eine selbständige Bundesoberbehörde ist (vgl. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG). Der Bundesgesetzgeber hat dieser Bundesoberbehörde aber keine umfassende Befugnis auf dem Gebiet der Bundesstatistik eingeräumt. Das belegt § 3 BStatG, die Norm, die die Aufgaben des Statistischen Bundesamtes aufführt, während der vom Kläger fälschlich herangezogene § 3a BStatG nur die Zusammenarbeit beschreibt. In § 3 BStatG werden dem statistischen Bundesamt gerade nicht die Befugnisse zur Erhebung aller Daten für Bundesstatistiken übertragen. Stattdessen ist seine Befugnis auf die Methodenentwicklung (Nr. 1a) sowie auf das Hinwirken auf die einheitliche und termingemäße Durchführung der Erhebungs- und Aufbereitungsprogramme von Bundesstatistiken durch die Länder (Nr. 1b) beschränkt. Gerade letztgenannte Bestimmung belegt deutlich, dass die Datenerhebung für Bundesstatistiken den Landesämtern obliegt. Dem Bundesamt obliegt sie nach § 3 Nr. 2a BStatG nur dann, wenn ein Bundesgesetz dies anordnet. Das ist im MZG 2005 jedoch nicht der Fall.

cc) Auf die Anfügung einer Originalunterschrift unter den Heranziehungsbescheid konnte nach § 37 Abs. 5 Satz 1 LVwVfG verzichtet werden.

b) Das Festsetzungsverfahren ist nicht zu beanstanden: Das Landesamt hatte dem Kläger die Festsetzung des Zwangsgeldes zuvor schriftlich und in einer bestimmten Höhe angedroht (§ 20 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 LVwVG).

c) Die festgesetzte Höhe des Zwangsgeldes ist nicht zu beanstanden. Sie steht zur Erreichung des Zwecks, dem Erhalt einer validen statistischen Datenbasis, nicht außer Verhältnis. Denn es ist zu berücksichtigen, dass eine Pflicht vollstreckt wird, die nur der Kläger erfüllen kann und dieser nicht etwa behauptet, er könne sie nicht erfüllen, sondern sie auf Grund seiner Rechtsauffassung nicht erfüllen zu wollen. Zudem ist das Landesamt am unteren Rand des möglichen Rahmens für die Höhe des Zwangsgeldes geblieben und es ist auch nicht ersichtlich, dass die gewählte Höhe außer jeder Relation zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Klägers steht (ähnlich Bay. VGH, Beschl. v. 11.11.2004 – 5 CS 04.2547 – ; VG Augsburg, Urt. v. 12.9.2000 – Au 4 K 99.306 – zu einem Zwangsgeld im Rahmen des Mikrozensusgesetzes 1996).

d) Die Vollstreckung war im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids, im September 2008, noch geeignet, den Zweck des Grundverwaltungsakts, die Verbesserung der Datenbasis, zu erreichen (vgl. § 11 LVwVG). Zwar war die Statistik für das Jahr 2007 zu diesem Zeitpunkt schon veröffentlicht. Der Einzelrichter folgt aber der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Niedersachsen (vgl. Beschl. v. 22.8.2007 – 11 LA 223/07 -), wonach gleichwohl „Nachzüglerdaten“ verlangt werden können, um sie für die Ergebniskontrolle auszuwerten. Die Anwendung dieser Methode ist auch vom Landesamt in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden.

Auch die Androhung der Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes (§ 20 LVwVG) in Höhe von 300 EUR war im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nicht zu beanstanden.

Denn das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz enthält im Gegensatz zu der Vorschrift des § 13 Abs. 6 Satz 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Bundes, wonach eine neue Androhung erst zulässig ist, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos bleibt, keine derartige Regelung; vielmehr lässt es ausdrücklich die gleichzeitige Androhung mehrerer – auch gleichartiger – Zwangsmittel zu (§ 20 Abs. 3 Satz 2 LVwVG; vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.6.1995, a.a.O.). Ferner dürfen Zwangsmittel nach § 19 Abs. 4 LVwVG wiederholt und solange angewandt werden, bis der Verwaltungsakt vollzogen ist oder aber gemäß § 11 LVwVG der Zweck nicht mehr erreicht werden kann. Dementsprechend wird es nach dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz nicht nur für zulässig, sondern überwiegend sogar für empfehlenswert und effektiv angesehen, wenn mit der Festsetzung des Zwangsgeldes die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes verbunden wird.

Da der Kläger unterliegt, sind ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen (§§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO).

Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO), sind nicht erkennbar.

Der Streitwert ist gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 u. 3 sowie 39 Abs. 1 GKG auf

festzusetzen und nach dem Interesse des Klägers an der Sache bemessen, wobei zur Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes die hälftige Höhe des angedrohten weiteren Zwangsgeldes zu addieren ist.