Überwachung und Grundrechtsschutz im internationalen Kontext
Die juristische Aufarbeitung des Snowden-Skandals ist nicht einfach. Schon die schiere Menge der Überwachungsmaßnahmen, die enthüllt wurden, macht den rechtlichen Zugriff schwierig. Und auch die Beweislage ist nicht einfach, da Geheimdienste naturgemäß im Geheimen arbeiten. Ein weiteres Problem liegt in der internationalen Dimension von Überwachung. Denn in den meisten Fällen geht es nicht um die Handlung einer einzelnen staatlichen Organisation, sondern um das kooperative, arbeitsteilige Handeln mehrerer Geheimdienste von unterschiedlichen Staaten. Und häufig hat die Überwachung grenzüberschreitende Dimension: Die staatliche Handlung erfolgt auf dem eigenen Staatsgebiet, ihr Effekt aber auf einem anderen.
Für nationale Grundrechtekataloge, deren Geltungsbereich sich häufig territorial bestimmt, ist ein solcher Zusammenhang nur schwer zu fassen. Viele Geheimdienste machen sich diese angebliche Schutzlücke zu nutze: Sie versuchen sich der Rechtskontrolle entziehen, indem sie jeweils die Bürger bzw. Staatsgebiete überwachen, für die der grundrechtliche Schutz (vermeintlich) nicht greift. Die Überwachung des jeweils besonders geschützten Bereichs bleibt Kooperationspartnern überlassen.
Dieses Vorgehen führt in juristischer Hinsicht zu zwei Fragen. Erstens: Welcher Geheimdienst muss sich an welche Grundrechte halten – welchen Rechtsschutz vermitteln internationale Grundrechtevereinbarungen? Und zweitens: Können Grundrechtsverletzungen, die im Wege der internationalen Kooperation von ausländischen Geheimdiensten begangen werden, den jeweils inländischen Geheimdiensten zurechenbar sein?
Erstes Problem: Internationaler Grundrechteschutz
Dass die jeweiligen Grundrechte einen „territorialen” Anwendungbereich haben, d.h. die Tätigkeit von Geheimdiensten im Ausland nicht erfassen, ist eine beliebte These der Sicherheitsbehörden. Darüber lässt sich allerdings streiten; in diesem Punkt geht die juristische Aufarbeitung gerade erst los. Wichtig ist in jedem Fall, dass zwischen den einzelnen Überwachungsmaßnahmen nach handelnder Behörde, erfasstem Staatsgebiet und erfasstem Personenkreis sauber differenziert wird. Nur so lässt sich das Ausmaß der jeweiligen grundrechtlichen Bindung bestimmen. Grob lassen sich die folgenden Grundlinien skizzieren:
- Die NSA ist eine Behörde der USA, als solche ist sie gem. dem Grundsatz der Staatenimmunität dem deutschen Recht nicht unterworfen (Art. 25 GG, § 20 Abs. 2 GVG). Als US-Behörde beachtet die NSA nur US-Recht, insbesondere die US-Constitution und deren Amendments. Der Schutz der US-Constitution für Ausländer ist aber begrenzt. Insbesondere gewährt die Verfassung der USA für Nicht-US-Bürger quasi keinerlei Schutz gegen US-Handeln außerhalb des eigenen Staatsgebiets.
- Daneben gilt für alle beteiligten Geheimdienste, inkl. der US-Behörden, auch der internationale Pakt für Menschen- und Bürgerrechte (IPbR). Art. 17 IPbR schützt vor Eingriffen in die „Korrespondenz“, was sich als Schutz des Brief- und Telekommunikationsgeheimnisses interpretieren lässt. Wie weit dieser Schutz effektiv reicht, ist aber zweifelhaft (ausführlich dazu Kotzur ZRP 2013, 2016 ff.). Und ohnehin sind die individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten nach dem IPbR sehr beschränkt (Ehlers/Becker, Europäische Rechte und Grundfreiheiten, S. 27).
- Anders als die NSA unterfallen zumindest der britische Geheimdienst GCHQ und andere europäische Geheimdienste der Europäischen Menschenrechtskonvention, insb. Art. 8 und 10 EMRK, und dem EU-Recht, insb. Art. 7, 8 und 11 der EU-Grundrechtecharta und Art. 16 AEUV. Auch hier ist die rechtliche Bewertung aber komplex, da die Anwendbarkeit der jeweiligen Grundrechte sowohl sachlich (Einschlägigkeit) als auch territorial in Zweifel gezogen werden kann (ausführlich Ewer/Thienel NJW 2014, 30, 32 ff.).
- Aus hiesiger Sicht wohl am wichtigsten: Die deutsche Hoheitsgewalt unterfällt voll der Anwendbarkeit des Grundgesetzes. Dies gilt auch für Eingriffe im Ausland, denn die Grundrechte des GG binden die deutsche Hoheitsgewalt weltweit; soweit es um Menschenrechte geht, auch gegenüber Nicht-Deutschen (vgl. insb. BVerfGE 100, 313, 363 ff. – Telekommunikationsüberwachung I). Grundrechtsverpflichtet sind insbesondere der Bundesnachrichtendienst und die deutsche Bundesregierung, soweit sie Massenüberwachung fördern oder erst ermöglichen (zu „geheimen Verwaltungsvereinbarungen“ und der auch anderweitig unzureichenden Rechtslage Deiseroth, ZRP 2013, 194).
Je nachdem, welche Institution jeweils gehandelt hat, gelten also unterschiedliche Grundrechtekataloge, die unterschiedlich intensive Schutzwirkung haben. Festhalten lässt sich aber eine gemeinsame Tendenz aller Grundrechtekataloge: Sie binden nur die jeweils unterworfene Hoheitsgewalt selbst, bei eigenem Handeln. Soweit die Geheimdienste die jeweiligen Grundrechtsverletzungen nicht selbst begangen haben, sondern dies anderen, in diesem Punkt nicht grundrechtsunterworfenen internationalen Kooperationspartnern überließen, stellt sich damit die Frage der Zurechenbarkeit.
Zweites Problem: Zurechenbarkeit von Grundrechtseingriffen
Die Frage, inwieweit bei internationalen Kooperationen von Hoheitsträgern deren Grundrechtsverletzungen wechselseitig zugerechnet werden können, ist (zumindest für mich) als Rechtsfrage völlig neu. Dies spricht dafür, Anleihen in anderen Rechtsgebieten zu nehmen, wo Zurechnungsfragen häufiger relevant werden. Greift man auf zivilrechtliche oder strafrechtliche Dogmatik zurück, sind einem Geheimdienst zumindest die Grundrechtseingriffe zurechenbar, von denen er weiß und auf deren Ablauf er einen gewissen Einfluss nehmen kann, z.B. aufgrund von arbeitsteiligem Vorgehen bei der Umsetzung eines gemeinsamen „Tatplans“ (Mittäterschaft).
Viele der kolportierten Handlungen ausländischer und deutscher Geheimdienste dürften vor diesem Maßstab auf die eine oder andere Weise zurechenbar – und damit rechtswidrig sein. Insbesondere sind deutsche Geheimdienste für Grundrechtseingriffe der NSA oder des GCHQ mitverantwortlich, soweit sie diese trotz Kenntnis geduldet und unterstützt haben.
Insofern muss auch der Schutzgedanke der Grundrechte gelten: Im Zeitalter der Globalisierung, insbesondere von multilateralen und supranationalen Sicherheitskooperationen spielt es für den Bürger keine Rolle, welcher Staat und welche staatliche Organisation die für ihn maßgeblichen negativen Folgen letztlich bewirkt. Oder anders gesagt: Ein Bürger, der sich in einer globalen Welt und einem globalen Kommunikationsraum bewegt, hat aus Privatsphäreverletzungen durch britische oder US-Geheimdienste genauso viele Nachteile wie aus solchen der deutschen Behörden. Wenn ihn der deutsche Staat vor Übergriffen nicht schützt, spielt es für den Bürger letztlich keine Rolle, wo seine Daten gespeichert und ausgewertet werden. Die negativen Folgen der Überwachung treffen ihn von „oben“, d.h. vermittelt durch eine mit Hoheitsrechten ausgestattete Macht. Dies gilt speziell für Überwachung durch „befreundete” Geheimdienste, denn diese agieren in einem Bündnis mit deutschen Behörden und werden durch diese unterstützt.
Daraus kann sich für die deutschen Sicherheitsbehörden eine Unterlassungspflicht ergeben, die auch in den Einflussbereich der ausländischen Geheimdienste hineinreicht. Die ausländischen Geheimdienste sind zwar nicht dem Einfluss der deutschen Grundrechte unterworfen. Aber die deutschen Behörden sind es, und sie dürfen sich deshalb an Grundrechtsverletzungen der ausländischen Dienste nicht beteiligen. Soweit die Überwachung in den Kernbereich der Grundrechte eingreift, gilt darüberhinaus nach der Lehre vom Untermaßverbot auch eine Schutzpflicht (vgl. nur BVerfGE 88, 203, 254 ff.). Die deutsche Hoheitsgewalt muss solche Eingriffe soweit als möglich unterbinden.
Im Ergebnis zeigt sich damit auf verfassungs- bzw. grundrechtlicher Ebene ein komplexes Bild. Es sprechen evidente Gründe dafür, Verstöße der jeweiligen Geheimdienste bzw. Staaten gegen die Grundrechte anzunehmen. Welcher Grundrechtskatalog und welcher Geheimdienst jeweils betroffen ist, muss aber für jeden Einzelfall genau bewertet werden. Wichtig ist dabei insbesondere die Frage der Zurechnung, d.h. welcher Dienst, welche Person von den jeweiligen Maßnahmen wusste und sie unterstützt hat.
Mit der konkreten rechtlichen Fassbarkeit von Überwachungsmaßnahmen werde ich mich noch in einem weiteren Artikel der Chilling Effects-Reihe befassen.
Zu allen Artikeln aus der Reihe zu „Chilling Effects”.
Programm und Anmeldung der Telemedicus Soko 2014 am 30. und 31. August in Berlin.
