Überblick Informationsfreiheit: Ansprüche gegen den Staat
Die Möglichkeit, staatliches Handeln kontrollieren zu können, gehört zu den wesentlichen Merkmalen eines Rechtsstaates. Es ist eines der wichtigsten Bürgerrechte, Entscheidungsprozesse in Staat und Verwaltung kritisch hinterfragen zu können. Zur demokratischen Meinungs- und Willensbildung ist es daher unabdingbar, sich über behördliche Verfahren umfassend informieren zu können.
In einer Zeit, in der auch Behörden zunehmend digital arbeiten, liegt die Idee völliger Verwaltungstransparenz nahe. Sie kollidiert aber mit den althergebrachten Grundsätzen des Aktengeheimnisses und der Vertraulichkeit der Verwaltung im deutschen Recht. Früher waren Anträge auf Informationszugang daher an das Vorliegen eines berechtigten Interesses geknüpft.
Durch die Einführung von Gesetzen zur Informationsfreiheit ist es seit einigen Jahren ohne weitere Voraussetzungen möglich, an Dokumente zu kommen. In der Praxis lauern aber noch etliche Hürden auf dem Weg zur Akteneinsicht. Ein kurzer Überblick über die Voraussetzungen, über IFG-Anfragen Informationen zu erhalten.
Informationsfreiheitsgesetze
Die Grundnorm für Informationszugang ist das Informationsfreiheitsgesetz. Am 1. Januar 2006 in Kraft getreten, eröffnet es jedem einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen.
Zwar ist das IFG des Bundes nur einschlägig gegenüber Bundesbehörden und -einrichtungen. Die Mehrheit der Länder haben jedoch ähnliche Gesetze, mit denen auf Landesebene Akteneinsicht verlangt werden kann. Vorreiter war Brandenburg im Jahr 1998 mit dem Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz. Obwohl die Namen je nach Land variieren (z.B. HmbTG, AIG BB, etc.), wird in der Folge immer von Informationsfreiheitsgesetzen (IFG) die Rede sein.
Keine Landes-Informationsfreiheitsgesetze gibt es bislang in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen. In diesen Bundesländern sind Informationsansprüche gegen die öffentliche Hand im Wesentlichen auf journalistische Auskunftsrechte nach den Landespressegesetzen beschränkt bzw. die deutlich weniger weitreichenden Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen. Auf kommunaler Ebene haben in diesen Ländern einige Gemeinden gesonderte Informationsfreiheitssatzungen erlassen, so z.B. München und Göttingen.
Wer kann Auskunft verlangen?
Die deutschen Informationsfreiheitsgesetze stehen einem sehr weiten Kreis von Berechtigten offen. Grundsätzlich kann jeder Informationen auf Grundlage der IFG verlangen, antragsberechtigt sind sowohl natürliche als auch juristische Personen. Eine Ausnahme bildet NRW, dort gilt das IFG nur für natürliche Personen – also nicht für Unternehmen.
Weil sie in der Regel nicht rechtsfähig sind, können sich Bürgerinitiativen normalerweise nicht auf die IFG berufen. Ihren einzelnen Mitgliedern stehen die Rechte aber ohne weiteres zu. Auch in den Ländern kann die Auskunft an Einzelpersonen theoretisch genutzt werden, um den Ausschluss juristischer Personen zu umgehen. Die Rechtsprechung ist hier jedoch zurückhaltend und verweigert Auskunftsanfragen, wenn sie die antragsstellende natürliche Person nur für „vorgeschoben“ erachtet (VG Düsseldorf, Urt. v. 3.02.2006, Az. 26 K 1585/04 zum IFG NRW).
Im Gegensatz zu den meisten Auskunftsansprüchen sind IFG-Anfragen nicht an besondere Voraussetzungen geknüpft. Insbesondere ist es nicht erforderlich, ein rechtliches oder berechtigtes Interesse geltend machen zu müssen. Das Auskunftsinteresse als solches ist bereits als Begründung hinreichend. Eine weitere Begründung ist nur dann erforderlich, wenn Belange Dritter einer Veröffentlichung entgegenstehen könnten. In dem Fall muss nämlich eine Abwägung getroffen werden.
Von wem kann Auskunft verlangt werden?
Die IFG eröffnen einen Informationszugang gegen Behörden, Einrichtungen und sonstige öffentliche Stellen. Behörde ist entsprechend der Definition des § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Der Begriff der Verwaltungstätigkeit ist weit auszulegen und umfasst sowohl öffentlich-rechtliche Handlungsformen, als auch privatrechtliches Verwaltungshandeln öffentlicher Stellen.
Auch Parlamente, Gerichte, Behörden der Staatsanwaltschaft und Rechnungshöfe müssen nach den IFG grundsätzlich Auskunft geben. Dies gilt jedoch nur, soweit sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Die parlamentarischen Tätigkeiten des Bundestages und der Landesparlamente sind vom Informationsrecht genauso ausgenommen wie die Tätigkeit der Gerichte als Organe der Rechtspflege. Eine Verwaltungsaufgabe nimmt der Bundestag z.B. wahr, wenn er Abgeordneten Amtsausstattung zur Verfügung stellt (BVerwG, Urt. v. 27.11.2014, Az. 7 C 20.12). Keine Verwaltungsaufgaben sind die Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes und des Sprachendienstes des Bundestages (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.11.2013, Az. 12 B 21.12). Nachtrag: Mittlerweile hat das BVerwG klargestellt, dass Gutachten und sonstigen Zuarbeiten des Wissenschaftlichen Dienstes doch zur Verwaltungstätigkeit des Bundestages zuzuordnen sind (BVerwG, Urteil v. 25.06.2015, Az. 7 C 1.14; 7 C 2.14).
Ferner zählen die bundes- und landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts zu den informationspflichtigen Stellen. Hierzu zählen beispielsweise Kammern wie Handwerkskammer, Rechtsanwaltskammern (VG Berlin, Urt. v. 27.06.2012, Az. 2 K 142.11) und Industrie- und Handelskammern (VG Berlin, Urt. v. 15.05.2013, Az. 2 K 8.13).
Privates öffentliches Handeln
Auch eine privatrechtlich handelnde juristische Person öffentlichen Rechts ist zur Auskunft verpflichtet (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 2.10.2007, Az. 12 B 11.07). Behörden und Einrichtungen, die nur teilweise öffentlich-rechtlich tätig werden, sind nur insoweit zum Informationszugang verpflichtet. Das betrifft insbesondere die Kreditinstitute des Bundes wie die kfw Bankengruppe.
Ein Auskunftsanspruch gegen Private besteht nach den IFG grundsätzlich nicht. Zu den unmittelbar auskunftsverpflichteten Stellen zählen hingegen Beliehene, da sie nach außen als selbstständige Hoheitsträger auftreten. Beispiele hierfür sind Schornsteinfeger als Organe der Feuerbeschau, die Sachverständigen des TÜV oder auch die Deutsche Flugsicherung GmbH (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 1.10.2008, Az. 12 B 49.07).
Anders verhält es sich mit Verwaltungshelfern. Verwaltungshelfer handeln nur als verlängerter Arm einer Behörde. Selber nehmen sie keine öffentlich-rechtliche Aufgabe wahr. Ein Auskunftsanspruch besteht somit, er richtet sich aber gegen die Behörde, deren Aufgaben der Antrag betrifft (vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 8).
Was kann verlangt werden?
Auf Grundlage der IFG können amtliche Informationen verlangt werden, also sämtliche auf einem Informationsträger gespeicherte Informationen. Hierbei kann es sich z.B. um Akten in Papierform, digitale Unterlagen oder auch Filmmaterial handeln. Die Informationen müssen tatsächlich und dauerhaft bei der Behörde vorliegen sowie Bestandteil der Verwaltungsvorgänge geworden sein. Die IFG sehen keine Pflicht vor, vernichtete oder gelöschte Informationen wiederzubeschaffen (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 20.03.2012, Az. 12 B 27.11).
Was unter den Anwendungsbereich der IFG fällt, ist häufig eine Frage des Einzelfalls. In der Vergangenheit wurde es für folgende Informationen bejaht:
- Geschäftsverteilungsplan eines Gerichts (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 27.01.2011, Az. 12 B 69.07)
- Rechnungen der Kanzlerküche des Bundeskanzleramts (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 20. März 2012, Az. 12 B 27.11)
- Terminkalender der Kanzlerin (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 20. März 2012, Az. 12 B 27.11; Auskunftsersuchen aber wegen Belangen der Sicherheit i.E. abgelehnt)
- Anders noch: Terminkalender des Regierenden Bürgermeisters von Berlin (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. Dezember 2006, Az. 7 B 9.05; Kalender habe lediglich organisatorischen Charakter und keinen konkreten Bezug zu einer Verwaltungstätigkeit)
- Spesenabrechnungen für Repräsentation und Öffentlichkeitsarbeit des Ministerpräsidenten Platzeck (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 31.07.2012, Az. 12 S 95.11)
- Medaillenzielvorgaben für die Olympischen Sommerspiele 2012 (VG Berlin, Beschl. v. 1. August 2012, Az. VG 27 L 137.12)
- Video von Polizeieinsatz im Hamburg, gezeigt in öffentlicher Sitzung des Innenausschusses (Vorgang)
- Kopie eines indizierten Videofilms aus dem Archiv der BPjM (VG Köln, 22.09.2014, Az. 13 K 4674/13 – nicht rechtskräftig)
- Kommunikation zwischen Roland Pofalla in Funktion des Kanzleramtsministers mit Jürgen Großmann (Vorgang)
IFG-Anfragen können auf drei Arten beantwortet werden: Die Behörde kann Auskunft erteilen, sie kann Akteneinsicht gewähren oder die Informationen in sonstiger Weise zur Verfügung stellen. Letzteres umfasst auch die Zusendung von Kopien oder Scans per E-Mail. Wenn der Antragsteller um eine bestimmte Form der Informationserteilung bittet, kann die Behörde nur in begründeten Fällen davon abweichen.
Wann gibt’s keine Auskunft?
In der Praxis sind die größte Hürde für IFG-Anträge die zahlreichen Ausschlussgründe, die in den Gesetzen vorgesehen sind. Dabei sind zwei grundlegende Ausnahmetypen zu unterscheiden: Die Ausnahmen zum Schutz des Staates und Ausnahmen zum Schutz Dritter.
Ausnahmen zum Schutz des Staates
Der Anspruch auf Auskunftserteilung ist regelmäßig ausgeschlossen, um öffentliche Belange zu schützen (vgl. § 3 IFG Bund, § 6 IFG NRW, § 6 HmbTG). Ausschlussgründe sind hier insbesondere eine Gefährdung internationaler Beziehungen, Sicherheitsbelange, nachteilige Auswirkungen auf laufende Gerichtsverfahren oder Vorschriften zu Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflichten. Rein beamtenrechtliche Geheimhaltungsvorschriften greifen jedoch nicht. Verweigert wurde beispielsweise die Herausgabe einer Liste indizierter und teils strafrechtlich relevanter Internetseiten aufgrund von Gefahren für die öffentliche Sicherheit (VG Köln, Urt. v. 4.7.2013, Az. 13 K 7107/11).
Gesondert geschützt ist zudem der behördliche Entscheidungsprozess (vgl. § 4 IFG Bund, § 7 IFG NRW). Es ist daher nicht möglich, behördeninterne Beratungsprotokolle einzusehen. Da nur Entscheidungsbildungsprozesse geschützt sind, entfällt die Sperre jedenfalls hinsichtlich des Ergebnisses regelmäßig nach Abschluss der jeweiligen Verfahren (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 15.09.1998, Az. 4 L 139/98 zu § 7 Abs. 1 UIG).
Ausnahmen zum Schutz Dritter
Bei personenbezogenen Daten muss in der Regel eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse des Antragsstellers und dem schutzwürdigen Interesse des Dritten erfolgen. Der Begriff ist in den IFG nicht definiert, die Rechtsprechung verwendet hier die weite Legaldefinition des § 3 Abs. 1 BDSG. Ein Personenbezug besteht auch bei mandatsbezogenen Informationen über Abgeordnete. Der Versagungsgrund des Personenbezugs greift jedoch nicht bei ausreichender Anonymisierung. So zum Beispiel, wenn allgemein gefragt wird, wie viele Abgeordnete iPods bestellt und abgerechnet haben (BVerwG, Urt. v. 27.11.2014, Az. 7 C 20.12). Im seltenen Fall, dass der Dritte einwilligt, dürfen die Informationen auch so herausgegeben werden.
Ein Anspruch auf Informationszugang besteht ebenfalls nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Sind Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse betroffen, darf Auskunft nur gewährt werden, soweit der Betroffene eingewilligt hat. Dies folgt aus dem grundrechtlichen Eigentumsschutz.
Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die einen (1) Unternehmensbezug aufweisen, (2) nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind, (3) nach dem Willen des Inhabers geheim bleiben sollen und an (4) deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat (vgl. BVerwG, Beschl. V. 25.07.2013, Az. 7 B 45.12 zum LUIG RLP; BVerwG, Urt. v. 28.05.2009, Az. 7 C 18.08). Es ist dabei nicht erforderlich, dass die begehrte Information bereits als solche ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis darstellt. Ausreichend ist bereits, wenn sie Rückschlüsse auf Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zulässt.
Was ist zu beachten?
Kosten
Die überwiegende Mehrheit der IFG-Anfragen wird kostenfrei beantwortet. Auch sind die maximalen Gebühren fast überall gedeckelt, Thüringen bildet hier die einzige Ausnahme. Die Ablehnung eines Antrags ist im Übrigen immer gebührenfrei. In IFG-Anfragen empfiehlt es sich dennoch, vor Auskunftserteilung um vorherige Mitteilung über etwaige Gebühren zu bitten oder ein Limit in der Anfrage zu nennen.
Derzeit ist noch ein Rechtsstreit anhängig, in dem das Bundesministerium des Inneren die Beantwortung einer IFG-Anfrage auf insgesamt 66 Einzelbescheide aufteilte. Statt der Deckelung auf 500 Euro erhielten die recherchierenden Journalisten so eine Rechnung über 12.031,25 Euro. Auch in zweiter Instanz hat das OVG Berlin-Brandenburg zugunsten der Fragesteller entschieden, ließ jedoch aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zu (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 19.03.2015, Az. 12 B 26.14). Eine rechtskräftige Entscheidung steht hier somit noch aus.
Die Formulierung einer Anfrage
Informationsbegehren auf Grundlage des IFG können in fast allen Bundesländern mündlich, schriftlich und auch per E-Mail gestellt werden. Nur in Berlin und Mecklenburg-Vorpommern sind Anfragen per E-Mail offiziell nicht zulässig.
Anfragen können sich nur auf konkrete Informationen beziehen, die bei der Behörde vorliegen. Es besteht keine Informationsbeschaffungspflicht. Ratsam ist es daher, wenn möglich eine genaue Anfrage nach konkreten Akten zu formulieren.
Sollte dies nicht möglich sein oder die Anfrage genereller sein, empfiehlt sich eine verschachtelte Struktur. So sollten Anfragen zunächst möglichst weit gefasst werden, um sie mit hilfsweise formulierten Ergänzungen einzugrenzen. Beispielsweise kann angemerkt werden, dass Daten auch geschwärzt werden können, sollte eine Auskunft aufgrund von personenbezogenen Daten nicht möglich sein. Dann entfällt der Versagungsgrund.
Der Verzicht auf Informationen, die für das eigene Anliegen nicht relevant sind, erhöht oftmals die Erfolgschancen.
Informationsfreiheit per Onlinedienst
Um eigene Anfragen zu stellen oder einfach nur zu schauen, wie andere ihre Anfragen formulieren, bietet sich die Onlineplattform FragDenStaat.de an. Fast die Hälfte aller individuellen IFG-Anfragen an Bundesbehörden läuft mittlerweile über die Seite, die von der Open Knowledge Foundation betrieben wird.
Die Einführung des IFG auf Bundesebene ist zwar bereits mehrere Jahre her. Dennoch sind öffentliche Stellen häufig unsicher, wie sie Anfragen zu behandeln haben. Oftmals werden sie dann unbegründet abgelehnt. Es lohnt sich, in solchen Fällen nicht locker zu lassen. Auch ohne Prozess werden viele Informationsbegehren letztendlich doch beantwortet.
Exkurs: Welche Auskunftsrechte gibt es noch?
Neben dem allgemeinen Informationsanspruch aus den IFG gibt es noch eine Reihe an weiteren Auskunftsrechten. Aufgrund der Fülle an Normen soll an dieser Stelle nur ein kurzer Überblick gegeben werden.
Ein allgemeiner Informationsanspruch gegen Behörden ergibt sich neben den IFG auch aus Art. 10 EMRK. Anspruch auf Zugang zu Dokumenten der Europäischen Union gibt es aus Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Einen Anspruch auf Zugang zu Informationen über die Umwelt gewährt das Umweltinformationsgesetz in § 3 Abs. 1. Informationen und Daten über Lebens- und Futtermittel kann man über § 2 Abs. 1 VIG erhalten.
Archivgut des Bundes, das mehr als 30 Jahre alt ist, kann über § 5 BArchG eingesehen werden. Auch das Stasi-Unterlagengesetz ermöglicht unter gewissen Voraussetzungen den Zugang zu Unterlagen.
Journalisten haben zudem Auskunftsansprüche u.a. aus den Landespressegesetzen und unmittelbar aus Art. 5 Grundgesetz.
Diplomarbeit zum Informationsfreiheitsgesetz – Daniel Drepper.
Kurzkommentar zum Informationsfreiheitsgesetz – Mecklenburg/Pöppelmann.
