Sind „Chilling Effects“ dem Staat zurechenbar?
In einem früheren Artikel des „Chilling Effects”-Projekts habe ich herausgearbeitet, dass „Chilling Effects“ auf einer Selbstschädigung der Bürger beruhen: Nicht der Staat entzieht dem Bürger die Möglichkeit zum Grundrechtsgebrauch, sondern der Bürger selbst schränkt sich ein.
Rechtlich gesehen führt die Einordnung von Chilling Effects als „Selbstschädigungseffekten” zu einer grundsätzlichen Frage: Unterbricht die eigenverantwortliche, „freiwillige” Selbstschädigung des Bürgers den Zurechnungszusammenhang zum Staat? Oder muss der Staat eine Selbstschädigung der Bürger verhindern, selbst wenn diese sich selbst beschränken wollen?
Oder zugespitzt formuliert: Ist Zensur dasselbe wie Selbstzensur?
Der freiheitliche Gedanke der Grundrechte gibt die Antwort vor: Wenn es um ein grundrechtlich geschütztes Verhalten geht, hat der Staat nur einen sehr begrenzen Handlungsspielraum. Wenn ein Bürger beschließt, seine Meinungsfreiheit nicht zu nutzen, darf der Staat daran nichts ändern: Die Grundrechte schützen auch „negatives” Verhalten von Bürgern, also z.B. das Recht, eine bestimmte Meinung nicht zu äußern. Es ist gerade der Grundgedanke eines Freiheitsgrundrechtes, dem Bürger ein Verhalten zu ermöglichen, das der Staat als „falsch” bewertet; Freiheit ist immer auch die Freiheit zur Unvernunft. Der Staat kann die Bürger deshalb nicht dazu zwingen, sich nicht einschüchtern zu lassen.
Wenn die Bürger es demnach selbst in der Hand haben, Meinungen (nicht) zu äußern, dann kann man ein solches Verhalten dem Staat aber auch nicht unmittelbar zum Vorwurf machen. Denn sein Einfluss ist begrenzt. Und wo der Staat keinen Einfluss hat, ist er auch nicht verantwortlich: Hier weist das Recht dem Bürger eine Eigenverantwortung zu.
Zu verlangen, dass der Staat jedes „Chilling” unterbindet, würde auch zu einem Über-Paternalismus führen. Denn dann würde der Staat verpflichtet, auch in Sphären einzudringen, in denen er gar nichts zu suchen hat. Der Staat würde zum Gewährleistungsstaat, der jede gesellschaftliche Sphäre kontrollieren muss, um sie im Sinn der Grundrechtsausübung zu optimieren. Treibt man diese These auf die Spitze, führt sie in den Totalitarismus: Ein Staat müsste dann das grundrechtlich geschützte Verhalten erst erzwingen – ggf. sogar gegen den Willen des Grundrechtsträgers.
Damit lässt sich festhalten: Für den Chilling Effect, d.h. das selbstschädigende Verhalten der Bürger, ist der Staat nicht verantwortlich.
Verantwortlichkeit des Staates für eigenes Handeln
Ist damit der Staat von jeder Verantwortung für „Chilling Effects” freigesprochen? Natürlich nicht. Denn natürlich muss der Staat zumindest für das Handeln verantwortlich sein, das er selbst vornimmt, das ihm direkt zurechenbar ist. Es ist insofern nicht die Selbstschädigung der Bürger, die zum grundrechtlichen Anknüpfungspunkt wird – es ist die staatliche Gestaltung der Rahmensituation, die einen Bürger einschüchtert und so dazu bringt, ein Grundrecht nicht zu nutzen. Ist die staatliche Einwirkung derart „abschreckend”, dass sie für den Bürger eine spürbare Einschränkung beim Grundrechtsgebrauch bedeutet, muss sich der Staat dafür verantworten (für die Videoüberwachung einer Demonstration einen Eingriff bejahend . Insbesondere gilt das, wenn der Staat gezielt Abschreckungseffekte hervorruft. Ein solches staatliches Verhalten liegt z.B. bei sog. „Gefährderansprachen” im Vorfeld von Demonstrationen vor (OVG Lüneburg NJW 2006, 391, 392).
Sind Chilling Effects Grundrechtseingriffe?
Insbesondere die Frage, ob Chilling Effects als solche Grundrechtseingriffe sein können, lässt sich nach dem Vorgesagten beantworten: Zwar ist dem Staat nicht die „Selbstzensur” der Bürger zuzurechnen, nicht jeder „Chilling Effect” ist deshalb automatisch auch ein Grundrechtseingriff. Wenn der Staat aber durch eigenes Verhalten eine Einschüchterungswirkung hervorruft, die den Grundrechtsgebrauch erschwert und dabei eine gewisse Spürbarkeitsschwelle überschreitet, handelt es sich nach der zutreffenden Lehre vom „modernen” Eingriffsbegriff um einen Grundrechtseingriff.
Natürlich kann auch Überwachung eine solche Einschüchterungswirkung verursachen und deshalb als „mittelbar-faktischer” Eingriff zu werten sein (lesenswert Oermann/Staben, Der Staat 2013, 634, 637 ff.). Ab welchem Punkt die staatliche Einwirkung die Erheblichkeitsschwelle überschreitet und damit zum Grundrechtseingriff wird, ist aber eine Frage des Einzelfalls (bejaht für die Pauschale polizeiliche Durchsuchung aller Versammlungsteilnehmer von BVerfG, Kammerbeschluss vom 12.5.2010, 1 BvR 2636/04 Rn. 15; ebenfalls bejaht für die Videoüberwachung einer Demonstration bei BerlVerfGH v. 11.4.2014, Az. 129/13, Rn. 49; differenzierend OVG Münster v. 23.11.2010, Az. 5 A 2288/09, Rn. 4 f.).
Differenzierung nach Grundrechten
Wichtig ist, dass die Frage nach der Erheblichkeit bzw. Spürbarkeit des staatlichen Handelns für jedes Grundrecht gesondert zu betrachten ist. Denn ein staatliches Handeln, das im Bereich des einen Grundrechts vielleicht nur einschüchternd wirkt, kann im Bereich eines anderen Grundrechts ein klarer und eindeutiger Grundrechtseingriff sein. Genauso ist es im Regelfall bei der Überwachung:
- Staatliche Überwachung mag auf Ebene der Meinungsfreiheit nur als „Chilling Effect” zu werten sein. Sie kann demnach ein Eingriff in die Meinungsfreiheit sein, aber nur wenn der Überwachungsdruck eine gewisse Erheblichkeitsschwelle überschreitet.
- Wenn die Überwachung aber z.B. private Telekommunikation betrifft, liegt ein klarer Eingriff in ein anderes Grundrecht vor, nämlich das Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 GG).
- Wenn Überwachung in Wohnungen eindringt, betrifft der Eingriff das Wohnungsgrundrecht (Art. 13 GG).
- Wenn Überwachung in private Computersysteme hineingreift, beeinträchtigt dies das „Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme” (Allgemeines Persönlichkeitsrecht; Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG).
- Wenn der Staat personenbezogene Daten erhebt oder speichert, greift er in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein (ebenfalls Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG).
Letztlich liegt hierin der Grund, warum die Frage, ob Chilling Effects Grundrechtseingriffe sind, dogmatisch bisher kaum aufgearbeitet ist. „Chilling Effects” sind eine Argumentationsfigur, die meist begleitend zu anderen Rechtsprüfungen eingesetzt wird; die Frage nach ihrer Qualität als Grundrechtseingriff stellt sich dann gar nicht.
Denn auch wenn eine staatliche Maßnahme für sich gesehen die Schwelle zum Grundrechtseingriff nicht überschreitet, so kann sie – als Masseneffekt – dennoch gesamtgesellschaftlich große Schäden anrichten; während die Maßnahme aus Perspektive eines einzelnen Bürgers nur unangenehm ist, ist sie für die Gesellschaft in ihrer Gesamtheit ein schwerer Schaden. Demnach sind Chilling Effects überall dort in eine rechtliche Prüfung einzubeziehen, wo die Interessen der Allgemeinheit für die Rechtsbewertung relevant sind. Insbesondere gilt dies nach der Lehre von der objektiv-rechtlichen Wirkung der Grundrechte dort, wo sich ein Rechtstatbestand für solche allgemeinen Erwägungen öffnet, also insbesondere bei unbestimmte Rechtsbegriffen und Abwägungen zwischen verschiedenen Rechtsgütern. Regelmäßig betrifft das die Verhältnismäßigkeitsprüfung. Hier taucht die Argumentation mit den „Chilling Effects” in der Praxis auch am häufigsten auf.
