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Rundfunkfinanzierung: Ministerpräsidenten stellen die Weichen

Am Mittwoch und Donnerstag beraten die Ministerpräsidenten über die nähere Zukunft des Rundfunkrechts. Auf der Agenda steht neben dem Jugendmedienschutzstaatsvertrag (JMStV) und einiger kleineren Änderungen am Rundfunkstaatsvertrag auch eine Beratung über ein neues Rundfunkgebührenmodell. Was den JMStV betrifft, weiß man noch nicht genau, wo die Reise hingehen soll. Auf Referentenebene scheint man den JMStV in der aktuellen Fassung durchwinken zu wollen. Es ist aber gut möglich, dass die Ministerpräsidenten hier noch in letzter Sekunde Änderungen aushandeln. Im Klartext: Alles ist offen.

Wirklich wegweisend könnten aber die Aussprachen über die Zukunft der Rundfunkgebühr werden. Die Überlegungen laufen zwar schon seit über einem Jahr, die entscheidenden Weichen werden aber wahrscheinlich nächste Woche gestellt.
Zwei Modelle zur Auswahl

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konferenz

Einig sind sich alle Beteiligten darin, dass eine Reform der Rundfunkfinanzierung überfällig ist. Dass es zu Änderungen kommen wird, gilt deshalb als sicher. In welche Richtung diese Änderungen gehen werden, wird sich diese Woche in Berlin entscheiden. Zur Auswahl stehen zwei Modelle: Das bisherige gerätebasierte Modell, mit einigen Anpassungen vor allem bei den „neuartigen Rundfunkempfangsgeräten” auf der einen Seite, das neue von Professor Kirchhof empfohlene Modell der Haushaltsabgabe auf der anderen Seite.

Wahrscheinlich ist, dass das Kirchhof-Modell das Rennen macht. Neun von sechzehn Staatskanzleien haben uns bislang bestätigt, sich für dieses Modell einsetzen zu wollen.

Die Haushaltsabgabe als heiliger Gral der GEZ-Reformen?

Nach dem Modell der Haushaltsabgabe soll die Gebührenpflicht nicht mehr wie bislang am Empfangsgerät festgemacht werden, sondern pauschal für jeden Haushalt und Betrieb fällig werden. Formaljuristisch würde es sich dabei um einen „Rundfunkbeitrag” handeln und nicht um eine „Gebühr”. In der Konsequenz soll es danach nicht mehr möglich sein, sich darauf zu berufen, kein Empfangsgerät zu besitzen, um der Zahlungspflicht zu entgehen – womit sich auch die Kontrollen durch die GEZ erübrigen würden.

Prof. Dr. Paul Kirchhof
(c) Euku, GFDL.

Das Modell ist verlockend, denn es baut bürokratische Hürden ab und entschärft die umstrittene Rolle der GEZ. „Die GEZ abzuschaffen wäre Balsam für die Volksseele”, sagte uns ein Medienpolitiker. Ganz so weit wird es wahrscheinlich nicht kommen, dennoch ist dieser Faktor nicht zu unterschätzen.

Dass dieses Konzept verfassungsrechtlich auch zulässig wäre, hat Professor Kirchhof vergangenen Monat in einem Gutachten bestätigt – und das Modell sogar explizit empfohlen. Auch sein Kollege Professor Dittmann kam vor einem Jahr zu einem ähnlichen Ergebnis. Dennoch gibt es auch hier noch einige offene Fragen, die sicher auch für die politische Debatte in den nächsten Monaten entscheidend sein werden.

Härtefallregelungen

So schlägt Kirchhof in seinem Gutachten vor, keine Ausnahmeregelungen bei der Zahlungspflicht mehr vorzusehen – auch nicht bei sozialen Härtefällen. Vielmehr soll die Mehrbelastung durch eine entsprechende Erhöhung der sozialen Transferleistungen aufgefangen werden. Bedeutet: In jedem Fall fließt Geld zu den Rundfunkanstalten. Bei Bürgern, die sich das nicht leisten können, muss indirekt der Staat aushelfen.

Das ist vor allem für die Rundfunkanstalten deutlich günstiger, als beim bisherigen Modell. Denn durch die steigenden Arbeitslosenzahlen hat sich auch die Anzahl der sozialen Härtefälle in den letzten Jahren erhöht. Mit der Konsequenz, dass einige Anstalten weniger Geld bekamen, was sich auch auf die Gesamteinnahmen der öffentlich-rechtlichen Sender niedergeschlagen hat.

Die Nachteile dieses Modells liegen allerdings auch auf der Hand: Der Staat muss aus den Sozialkassen aushelfen, was bislang nicht notwendig war. Ob diese Mehrbelastung der Haushalte politisch durchsetzbar ist, scheint fraglich. Hinzu kommt, dass die Gesetzgebungskompetenz für einen solchen Sozialausgleich wohl beim Bund liegt und die Länder somit auf die Mitwirkung des Bundes angewiesen wären.

Die Höhe des Rundfunkbeitrages

Eine weitere entscheidende Baustelle bei dem neuen Modell ist die Höhe des Rundfunkbeitrages. Kirchhof geht in seinem Gutachten davon aus, dass die Höhe der monatlichen Zahlungen konstant bleiben sollen. Bedeutet: Wer heute schon Rundfunkgebühren zahlt, soll künftig nicht mehr bezahlen müssen. Aber auch nicht weniger.

Entscheidend wird hier das Urteil der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Öffentlich-Rechtlichen (KEF) sein. Aufgrund der Staatsferne des Rundfunks kann die Politik keinen direkten Einfluss auf die Höhe der Rundfunkfinanzierung nehmen und die KEF als unabhängiges Gremium ist gefragt. Insofern kann der Vorschlag Kirchhofs einer konstanten Beitragshöhe nicht mehr als eine unverbindliche Empfehlung sein. Denn die KEF entscheidet anhand vieler verschiedener, zum Teil sehr komplexer Kriterien.

Quelle: jazzlog, flickr.com
Foto: (cc) jazzlog

Die Höhe des Rundfunkbeitrags ist also noch offen. Fest steht, dass es im privaten Bereich kaum noch „Schwarzzeher” geben wird, wenn jeder Haushalt pauschal belastet wird. Die GEZ geht derzeit davon aus, dass etwa 3 Millionen Bürger „schwarzsehen”. Auch bei Betrieben werden möglicherweise einige neue Beitragszahler hinzukommen, wobei hier die genaue Staffelung der Beitragshöhe noch nicht feststeht. Auf der anderen Seite werden rechnerisch aber auch einige Gebührenzahler dadurch wegfallen, dass nicht mehr alle volljährigen Personen mit eigenem Einkommen in einem Haushalt zur Kasse gebeten werden, sondern nur noch der Haushalt als Ganzes.

Ob es nach der Reform unter dem Strich nun mehr oder weniger Beitragszahler geben wird, ist kaum absehbar. Derzeit gibt es verschiedene Prognosen – die Staatskanzleien rechnen dabei überwiegend mit Mindereinnahmen. Wie zuverlässig diese Rechenexempel aber tatsächlich sind, ist derzeit kaum einzuschätzen. Mit Sicherheit wird es hier noch ausführliche Untersuchungen geben müssen. Denn von der Anzahl der Beitragszahler hängt schließlich die Höhe der Belastung für die einzelnen Haushalte ab.

Politisch ist das ein wichtiger Faktor: Den Bürger finanziell entlasten zu können, ohne den Staatshaushalt belasten zu müssen, kommt schließlich nicht alle Tage vor. Eine Rechnung zu Gunsten von Privathaushalten wäre deshalb ein Totschlagargument für das Modell der Haushaltsabgabe. Deshalb scheint es auch unwahrscheinlich, dass es zu einer Mehrbelastung von privaten Haushalten kommt. Das ist zwar theoretisch und rechnerisch durchaus möglich, allerdings gibt es dafür eine Lösung: Sollte die Reform zu weniger Beitragszahlern führen, könnten die Mindereinnahmen durch die Betriebsabgabe aufgefangen werden. Kirchhof empfiehlt hier ausdrücklich eine Staffelung, die politischen Gestaltungsspielraum schaffen würde. Auf der anderen Seite erwarten die Ministerpräsidenten auch von den Öffentlich-Rechtlichen Einsparungen, um die Beitragszahler zu entlasten.

Öffentlich-Rechtliche werbefrei?

Kirchhof empfiehlt in seinem Gutachten auch, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk künftig weitgehend werbefrei senden sollte. Hier sind politische Grabenkämpfe zu erwarten. Zumindest im Hörfunk ist ein Werbeverbot aber sehr unwahrscheinlich, weil der Werbemarkt bei Radiowerbung überwiegend von den ARD-Sendern abhängig ist. Und auch gegen ein Verbot von Fernsehwerbung gibt es Widerstand. Schließlich bringen Werbeeinnahmen den öffentlich-rechtlichen Fernsehsendern jährlich Millionen, die künftig fehlen würden und durch die Betragszahler kompensiert werden müssten. Sogar der Privatsenderverband VPRT fordert kein sofortiges Werbeverbot. Und ein politischer Konsens ist selbst innerhalb der Parteien nicht in Sicht.

Zeit bis Ende 2010

Die GEZ wird voraussichtlich zwei Jahre benötigen, um entsprechende Umstellungen organisatorisch umzusetzen. Ende 2012 entscheidet die KEF erneut über den Finanzbedarf der Öffentlich-Rechtlichen. Wenn das neue Finanzierungsmodell zeitgleich mit dem Ende der Gebührenperiode eingeführt werden soll, müssen die Ministerpräsidenten die Reform also bis Ende des Jahres auf den Weg bringen. Die Zeit für eine Grundsatzentscheidung drängt also, vor allem in Anbetracht der vielen offenen Fragen, die noch zu klären wären.

Die Tagesordnung der Ministerpräsidentenkonferenz am 10. Juni 2010.

Das Gutachten von Prof. Kirchhof zur Haushaltsabgabe im Detail.

Update (09.06.2010, 18:50 Uhr):
Die Ministerpräsidenten haben sich am Abend auf eine Reform der Rundfunkfinanzierung geeinigt.

  • Adrian Schneider ist Mitbegründer, Vorstand und Hausnerd von Telemedicus sowie Rechtsanwalt bei Osborne Clarke in Köln.

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