Perspektiven für ein neues Jugendmedienschutzrecht
Es ist viel darüber debattiert worden, was nicht stimmt im aktuellen Jugendmedienschutzrecht. Auch darüber, wie ein neues System aussehen könnte, wird mittlerweile diskutiert. In vielen Bereichen scheint mir aber eine gewisse Ratlosigkeit zu bestehen. Teilweise herrscht anscheinend die Auffassung, die Freiheit des Internets (in all ihren Ausprägungen) stehe mit den Interessen des Jugendschutzes in Widerspruch.
Das kann aber bezweifelt werden. In vielen Bereichen ist das Internet nicht Bedrohung, sondern Instrument und Unterstützung des Jugendschutzes. In anderen Bereichen lassen sich Lösungen finden, die die fundamentalen Ansprüche der Internetfreiheit unangetastet lassen, dem Jugendschutz aber ausreichend dienen. Und in vielen Bereichen liegen die bisherigen Defizite nicht in besonderen Charakteristika des Internets begründet, sondern in systematischen, logischen und politischen Fehlern des Gesetzgebers.
Die alten Versionen des JMStV stellten an vielen Stellen nichts anderes dar als in Gesetzesform gefasstes Wunschdenken. Der erste Schritt zur Reform wäre also, überhaupt einmal die technischen und gesellschaftlichen Realitäten anzuerkennen. Ist das geschehen, lassen sich durchaus sinnvolle Konzepte entwickeln.
Es wäre aus meiner Sicht aber falsch, die lange und in vielen Punkten auch gute Vorarbeit zu den alten Jugendmedienschutz-Staatsverträgen vollständig zu verwerfen. Viele der Ideen, die in den Verträgen standen, waren gut und sinnvoll. Andererseits muss es jetzt dennoch eine harte Bestandsaufnahme darüber geben, was an der bisherigen Konzeption wirklich erhaltenswert ist.
1. Internet als Medium mit eigenen Besonderheiten anerkennen
Ein generelle Fehlvorstellung lag m.E. in der Absicht, den Jugendmedienschutz möglichst „technologieneutral” auszugestalten, also Radio, Fernsehen und Internet möglichst gleich zu behandeln. Es ist offensichtlich, dass zwischen klassischem Rundfunk und dem Internet starke Unterschiede bestehen. Das betrifft z.B. die Art der Darbietung oder die verbreiteten Inhalte: on demand ist nicht das selbe wie lineare Sendungen; Hypertext ist nicht dasselbe wie Fernsehbilder. Aber auch die Regelungs-Adressaten unterscheiden sich: Im Rundfunkbereich sind die Anbieter spezialisierte, finanzstarke und gut organisierte Unternehmen. Im Internet sind dagegen private und juristische Personen aller Art aktiv, in den unterschiedlichsten Formen, viele rein privat und auf Hobbyebene.
Ein neues Jugendmedienschutzrecht muss den Grundsatz der Technologieneutralität aufgeben. Der Gesetzgeber darf nicht davor zurückschrecken, auch an technische Sachverhalte normativ anzuknüpfen. Die Regulierung von linearem TV, das professionell als Massenmedium betrieben wird, muss systematisch und inhaltlich von Online-Medien getrennt werden.
2. Verständlichkeit und Logik im Gesetzestext verbessern
Ohne Zweifel dürfte auch klar sein, dass ein neuer Entwurf technisch und handwerklich besser ausgestaltet sein muss. Als ein Gesetz, das sich an „Endnutzer” richtet, müsste eine neue Regelung ein hohes Maß an Verständlichkeit aufweisen. Auch hier ist die bisherige Konzeption bei weitem nicht so schlecht, wie sie vielfach dargestellt wurde. Trotzdem lässt sich einiges verbessern: So fehlte z.B. bisher eine klarstellende Norm zum räumlichen Anwendungsbereich. Im sachlichen Anwendungsbereich sollte endgültig klargestellt werden, dass einzige Adressaten des JMStV die Inhalte-Anbieter sind – wozu sicherlich auch die Plattformbetreiber gehören müssten. Eine allgemeine Haftung von allen Zugangsvermittlern, wie sie die KJM gerne hätte, ist abzulehnen. Außerdem sollten unbestimmte Rechtsbegriffe soweit als möglich im Gesetz definiert werden, z.B. „geschäftsmäßig” oder „entwicklungsbeeinträchtigend”.
Ebenfalls verbesserungsbedürftig ist die Dokumentation von Entscheidungen und Rechtsmeinungen im Jugendmedienschutzrecht. Hier fehlte teils der Wille der zuständigen Behörden. Ebenso fehlte es aber an Aufmerksamkeit von Seiten der Rechtswissenschaft. Das dürfte sich mit der Diskussion um die JMStV-Novelle geändert haben. Nichtsdestotrotz ist die Kommunikation und Dokumentation von Wissen im Jugendmedienschutzrecht ein wichtiges Anliegen für die Zukunft. Die Rechtswissenschaft ist gefordert, die Finger in die Wunden zu legen und Transparenz in einem Bereich zu schaffen, der dies dringend nötig hat.
3. Schutz auf ein realistisches Maß zurückführen
Das Jugendmedienschutzrecht war lange Zeit alleinige Domäne von konservativen Ordnungspolitikern und pietistisch geprägten Pädagogen. Das zeigt sich deutlich auch in dem Katalog von Inhalten, vor denen die Jugend angeblich geschützt werden muss (§§ 4 und 5 JMStV): Dort finden sich (zwischen tatsächlich gefährlichen Inhalten) auch Merkmale, deren Vorhandensein kaum mit dem Jugendschutz zu erklären ist. Hier sollte kritisch hinterfragt werden, wovor die Jugend tatsächlich geschützt werden muss. Überflüssige Schutzansprüche sollten aufgegeben, systemfremde Schutzansprüche in die passenden Gesetze überführt werden.
a) Kinder unter 10 brauchen keinen gesetzlichen Jugendmedienschutz
Aus meiner Sicht sollte grundsätzlich in Frage gestellt werden, ab welchem Alter und in welchem Umfang Kinder im Internet Schutz bedürfen. Denn Kinder sind überhaupt erst ab einem bestimmten Alter im Internet aktiv. Zwar verschiebt sich dieses Alter sukzessive nach unten – allerdings erfolgen die ersten intensiveren Kontakte mit dem Internet aktuell dennoch erst ab dem Alter von 10 bis 12 (vgl. die KIM-Studie 2008, S. 13 [PDF]). Ein staatlicher Schutz für noch jüngere Kinder ist aus meiner Sicht unsinnig. Hier sind allein die Eltern gefordert (und auch in der Lage) einen Schutz ihrer Kinder zu garantieren. Hier reicht es aus, Kindern den Zugang nur unter Aufsicht und/oder technischen Restriktionen (z.B. nur bestimmte Webseiten) zu gestatten.
b) Keine unsinnigen Schutzvorkehrungen gegen gezielten Konsum bestimmter Inhalte
Auch für die älteren Kinder gilt: Das Jugendmedienschutzrecht sollte nicht versuchen zu schützen, was nicht geschützt werden kann. Aus meiner Sicht sollte sich der Gesetzgeber von der Vorstellung verabschieden, Jugendliche vom Konsum von Material abhalten zu können, das diese unbedingt konsumieren wollen.
Jugendliche im Teenageralter sind ihren Eltern an Medienkompetenz üblicherweise weitaus überlegen. Hinzu kommt der Drang, Grenzen auszureizen, Verbote auszutesten und Extreme zu erfahren. Jugendliche haben außerdem die verschiedensten Möglichkeiten, „jugendgefährdendes” Material zu bekommen: Das ist ja nicht nur das WWW, das größtenteils vom deutschen Recht gar nicht erfasst wird. Das sind auch Filesharing-Systeme, One-Click-Hoster oder E-Mail. Zuletzt gibt es den herkömmlichen Tauschverkehr auf den Schulhöfen – nur, dass der in Zeiten von USB-Sticks, Wechselfestplatten und Multimedia-Handys ganz andere Möglichkeiten bietet. Ein generelles Verbot bestimmter Inhalte gegenüber den Jugendlichen durchzusetzen, ist vor diesem Hintergrund unmöglich.
So schlimm ist das aber auch nicht. Die medienpädagogische Forschung zeigt, so weit ich sie kenne, vor allem eine Erkenntnis: Jugendliche gestalten ihren Medienkonsum durchaus eigenverantwortlich. Material, das sie verstören könnte, konsumieren sie gar nicht erst. Dass der Konsum von Material, das sich ein Jugendlicher selbst besorgt hat („wanted exposure”), überhaupt entwicklungsbeeinträchtigend wirken kann, kann zudem durchaus in Frage gestellt werden. Die Gefahr ist sicherlich nicht ganz auszuschließen – aber zumindest die praktische Erfahrung bestätigt es eher nicht. Trotz relativ ungehindertem Zugang zu Pornografie und der ständigen Verfügbarkeit von „Killerspielen” ist bisher keine Verrohung der Jugend zu beobachten (näher dazu die Shell-Jugendstudie 2010).
c) Stärkeres und effektiveres Vorgehen gegen ungewollte Konfrontationen
Anders als bei gewolltem Kontakt mit jugendgefährdenden Inhalten verhält es sich aus meiner Sicht im Bereich des ungewollten Kontakts mit problematischen Inhalten („unwanted exposure”). Solche Kontakte können, gerade bei jüngeren Kindern, wohl durchaus verstörende Wirkung haben. Insofern besteht m.E. Bedarf an Regelungen, die eine „unwanted exposure” so weit als möglich zu vermeiden versuchen.
Insofern sollte die Regel zum Trennungsgebot nicht nur beibehalten, sondern eventuell auch ausgeweitet werden – Inhalte, die kleine Kinder gezielt ansprechen, sollten nicht mit Inhalten verknüpft werden, die diese verstören könnten. Auch sollten bestimmte „gefahrträchtige” Verhaltensweisen sanktioniert werden, z.B. das gezielte Besetzen von Tippfehlerdomains mit Porno-Seiten. Denkbar wäre auch, Webseiten mit besonders jugendgefährdenden Inhalten die Vorgabe zu machen, eine Warnung vorzuschalten.
Zusammengefasst lässt sich sagen: Vor gewollten Kontakten mit bestimmtem Material kann der Gesetzgeber heute nicht mehr schützen. Aufgrund von reinem Wunschdenken sind Eingriffe in die Publikationsrechte von Webseitenbetreibern aber nicht gerechtfertigt. Vorschriften zu Alterskontrollsystemen oder Sendezeiten sind vor diesem Hintergrund unsinnig und höchstens für Inhalte „ab 18” verhältnismäßig.
Hier sollte nicht vergessen werden: Der Jugendmedienschutzstaatsvertrag entfaltete auf Ebene der Jugendlichen in diesem Bereich bisher wenig oder sogar gar keinen Effekt. Es ginge also nicht darum, den staatlichen Schutz zurückzunehmen. Es ginge lediglich darum, die aktuell bereits bestehende, auch von den Behörden weitgehend tolerierte Lage, die so schlimm nicht ist, zu legalisieren.
Statt dessen sollte sich der Gesetzgeber auf die Verhinderung von versehentlichen, ungewollten Kontakten mit jugendgefährdendem Material konzentrieren.
4. Prinzip der regulierten Selbstregulierung nur dort anwenden, wo es Sinn macht
Das „Prinzip der regulierten Selbstregulierung” besagt, dass der Staat nur noch im Ausnahmefall selbst regulierend eingreift – das überlässt er Selbstregulierungsinstanzen, die von einem bestimmten Industrieverband unterhalten werden. Der Staat beaufsichtigt nur noch diese Selbst-Regulierer. Auf diese Weise sind im Jugendschutzrecht unter anderem die FSF (für Fernsehen), die USK (für Computerspiele) und die FSM (für Internet) entstanden.
Ein solches System ist in vielerlei Hinsicht problematisch. Kommt der Staat überhaupt noch seinem Schutz-Auftrag nach, wenn er sich nicht mehr einmischt? Läuft ein solches System nicht Gefahr, als „Freifahrtschein” gebraucht zu werden? In der Praxis bestätigt sich diese Befürchtung aus meiner Sicht eher nicht. Das Prinzip der regulierten Selbstregulierung funktioniert, soweit es um die Kontrolle institutionalisierter Branchen geht. Auf diese Weise lassen sich große Konzerne gut regulieren – und so lange das funktioniert, besteht auch kein Anlass, hier etwas zu ändern.
Es ist aber falsch, dieses Prinzip auf Bereiche zu übertragen, wo es keinen Sinn hat. Im Internet wird die aller kleinste Zahl der Webseiten von Personen angeboten, die in der FSM gut aufgehoben wären. Die FSM macht Sinn für Konzerne wie Google, StudiVZ oder die Deutsche Telekom. Sie macht keinen Sinn für Blogger oder andere Betreiber kleiner Webseiten. Daraus folgt: Der Jugendmedienschutz muss anerkennen, dass es Personen gibt, bei denen regulierte Selbstregulierung keinen Anknüpfungspunkt hat.
Hier ist eine direkte Aufsicht gefragt und gefordert. Gleichzeitig muss diese sich darauf einstellen, in direkten Kontakt zu Bürgern zu treten. Das erfordert Dialogbereitschaft, Sachkenntnis und Professionalität im Umgang mit ordnungsrechtlichen Methoden und Rechtsgrundlagen. Hier muss die Aufsicht nachlegen – personell, an Kapazität und an Kompetenz.
5. Verlagerung der Aufsicht auf die Bundesebene oder internationale Instanzen
Das Internet ist ein internationales Medium. Ländergrenzen existieren hier nicht. Insofern sind grenzüberschreitende Sachverhalte an der Tagesordnung – und damit auch die Probleme, die damit einhergehen. Welche Aufsichtsbehörde ist zuständig? Welches Recht gilt?
a) Gesetzgebung und Verwaltung auf Bundesebene
Es ist aus meiner Sicht zwingend notwendig, sowohl die Gesetzgebung als auch die Aufsicht auf die Bundesebene zu verlagern. Der Bundes-Gesetzgeber kann viel schneller auf Veränderungen reagieren, und er kann ohne weiteres Recht erlassen, das im gesamten Bundesgebiet gilt. Komplexe und langwierige Absprachen im Rahmen von Staatsverträgen sind unnötig.
Des Weiteren ließen sich auf diese Weise auch Verbundeffekte nutzen. Der Bund führt durch die Bundesnetzagentur bereits jetzt die Aufsicht über die technische Seite des Internets (Art. 87f Abs. 2 S. 2 GG). Diese auch mit Fragen der Aufsicht über die Inhalte zu beauftragen würde viele Abgrenzungsprobleme lösen. Ohnehin ist der deutsche Föderalismus ein Sonderweg: Die meisten anderen Staaten unterhalten eine Behörde wie die britische Ofcom, die die inhaltliche wie die technische Regulierung aus einer Hand anbietet.
b) Internationale Kooperationen suchen
Es gibt noch einen weiteren Grund zur Verlagerung auf die Bundesebene: Der Bund hat die Kompetenz zur Außenpolitik (Art. 32 GG). Er kann somit viel besser innere Rechtssetzung mit internationalen Abkommen verknüpfen.
Das strenge deutsche Jugendmedienschutzrecht verfehlt schon aus diesem einen Grund völlig seinen Zweck: Es reguliert nur die, die eigentlich nicht reguliert werden müssten. Es ist so streng, dass es all diejenigen, die tatsächlich in größerem Ausmaß problematisches Material verbreiten, ins Ausland vertreibt. Mit den überhöhten hiesigen Ansprüchen werden dann nur noch diejenigen Anbieter überzogen, die eigentlich ohnehin kooperationsbereit wären.
Internet-Aufsichtsrecht kann nur funktionieren, soweit international einheitliche Standards existieren. Das muss nicht sämtliche Länder betreffen – es reicht, wenn nur diejenigen beteiligt sind, in denen eine ausgefeilte technische Infrastruktur existiert. Ein Abkommen, das alle Länder der Welt umfasst, ist unmöglich zu realisieren. Aber schon eine Absprache zwischen den Industrienationen der Welt würde weitgehend ausreichen.
Notwendig – und auch möglich – wäre aus meiner Sicht ein internationales Abkommen, das die Sanktionierung bestimmter Inhalte ermöglicht. Ein solches Abkommen kann sich logischerweise nur am Minimalkonsens seiner Mitgliedsstaaten ausrichten, und es müsste natürlich Schutzvorkehrungen gegen Machtmissbrauch enthalten. Vielfach wird auf diese Weise keine Lösung zu finden sein: Halten beispielsweise die USA das Hosting von Nazi-Webseiten für gerechtfertigt, kann man diese auch nicht mit einem Staatsvertrag zu einem Umdenken bringen. Es existieren aber durchaus auch Bereiche, in denen eine Einigung möglich erscheint. Denkbar wäre z.B. die Einrichtung eines Rotlichtbezirks im Internet unter der Top-Level-Domain „.xxx” oder eine internationale Clearing-Stelle für unzulässige Inhalte.
Dies erfordert nicht nur eine Novelle des Jugendmedienschutzrechts, sondern auch Änderungen an einigen anderen Punkten. Die Rechtswissenschaft ist gefordert, überhaupt das Handwerkszeug für ein „internationales Ordnungsrecht” zu entwickeln. Und der EU-Gesetzgeber sollte dringend die unsinnige und unverständliche Regelung in Art. 3 der E-Commerce-Richtlinie aufgeben.
6. Mitarbeit der deutschen Webseitenbetreiber suchen
Die ganz überwiegende Zahl der deutschen Webseitenbetreiber in Deutschland ist nicht gegen den Jugendschutz. Viele würden – auch freiwillig – durchaus ihren Teil dazu beitragen. Dies können die Jugendschützer ausnützen. Die sinnvollste Möglichkeit zur Kooperation dürfte wohl sein, eine Art deutschsprachiges „Kindernetz” zu etablieren: einen Bereich des Internets, den auch kleine Kinder gefahrlos nutzen können. Für die Eltern von kleinen Kindern wäre dadurch die Möglichkeit gegeben, ein Jugendschutzprogramm auf Whitelist-Basis laufen zu lassen; bei etwas älteren Kindern könnte z.B. eine Limitierung auf die de-Domain mit kombinierter Blacklist Sinn machen. Ab einem gewissen Alter ist die Verwendung von Filterprogrammen, wie oben dargestellt, freilich zwecklos.
Es ist durchaus denkbar, dass die viele deutsche Webseitenbetreiber freiwillig ihre Webseiten für ein Jugendschutzprogramm technisch kennzeichnen würden. Dazu ist aber notwendig, die Bedürfnisse der Webseitenbetreiber zu kennen und zu akzeptieren. Eine Selbstklassifizierung sollte deshalb möglichst niedrige Zugangsschwellen haben. Ein solches System muss auch für Laien bedienbar sein, und zwar sowohl hinsichtlich der Bewertung als auch hinsichtlich der Kennzeichnung. Insofern ist der Ansatz der FSM, unter altersklassifizierung.de eine Art Fragebogen-System einzurichten, das dann auch die technische Kennzeichnung erleichtern soll, sicherlich der richtige Weg.
7. Zusammenfassung
Zusammengefasst lässt sich also sagen:
• Eine Novelle des Jugendmedienschutzrechts ist dringend notwendig.
• Ein Gesetz sollte hohen Anforderungen an Verständlichkeit und innere Logik genügen.
• Der Schutz sollte, was echte Zugangsbeschränkungen angeht, auf die absolut unzulässigen Inhalte beschränkt werden. Für weniger problematische Inhalte reichen Vorkehrungen, um einen unbeabsichtigten Kontakt zu vermeiden.
• Die verbleibenden Probleme sollten durch Verbesserungen im Verwaltungsablauf und auf Basis freiwilliger Zusammenarbeit adressiert werden. Die Aufsicht und Gesetzgebungskompetenz gehört auf die Bundesebene; der Bund sollte sich dann um internationale Zusammenarbeit bemühen.
• Deutschen Webseitenbetreibern sollte die Zusammenarbeit erleichtert werden, insbesondere was eine freiwillige technische Alterskennzeichnung angeht.
Bei alldem sollte nicht vergessen werden, dass ein absoluter lückenloser Jugendschutz nicht das Ziel sein kann. Ein dynamischer Raum wie das Internet wird nie vollständig kontrollierbar sein. Der Gesetzgeber kann hier versuchen Schritt zu halten, aber er kann nichts Unmögliches vollbringen.
Strategien für einen akzeptablen Jugendmedienschutz von Jürgen Ertelt.
