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MStV – Update und Upgrade der Medienregulierung

Bald ist der Sack zu: Mit Mecklenburg-Vorpommern ratifiziert das letzte Landesparlament am 28. Oktober den Medienstaatsvertrag – die große Reform der deutschen Medienregulierung ist komplett. Kaum zu früh und nach einem langen steinigen Weg. Die enthaltene AVMD-RL hätte bis September 2020 umgesetzt sein sollen. Die EU-Kommission hat ihre Bedenken erst auf deutschen Druck abgeschwächt. Einige Vorhaben gerieten in Kritik und wurden fallengelassen, andere hingegen blieben – trotz Kritik. Jedenfalls kommt jetzt die Erneuerung des Rundfunkregimes mitsamt einer vielumfassenden Angleichung der Regeln für digitale Medien. Dabei soll die Medienvielfalt vor großen Online-Plattformen geschützt werden.Auf eine abschließende Anpassung des Rechts an die digitale Medienwirklichkeit konnten die Länder sich nicht einigen. Dennoch tritt er in Kürze in Kraft: der erste deutsche Medienstaatsvertrag (MStV).

Mit dem Inkrafttreten des Medienstaatsvertrages geht die lange Ära der Rundfunkstaatsverträge (RStV) zu Ende. Und die Länder, in Deutschland zuständig für Medienregulierung, wollen schon beim Namen keinen Zweifel aufkommen lassen: Mit dem neuen Regelwerk soll sich das Medienrecht endlich vom Fokus auf Fernsehen und Radio verabschieden – und die digitale Medienwelt als Ganzes in den Blick nehmen. Ausreichend Zeit haben sich die Länder mit ihrem Mammutprojekt jedenfalls gelassen: Bereits im Jahr 2014 setzten sie, gemeinsam mit dem Bund, die „Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz“ ein, um sich der Modernisierung ihres Medienrechts zu stellen. In den Sommern 2018 und 2019 schließlich legte die Rundfunkkommission, das entsprechende Koordinations-Gremium der Länder, zwei Diskussionsentwürfe des neuen Staatsvertrages vor. Und am kommenden Mittwoch setzt Mecklenburg-Vorpommern schließlich den Schlusspunkt: Das Land ratifiziert als letztes die finale Version des MStV, der wenige Tage darauf in Kraft tritt.

Die Neuerungen des MStV lassen sich grob in drei Kategorien fassen. Zunächst passt der MStV existierende Regulierungsgedanken an die Digitalisierung an: Die Zulassung von Rundfunkprogrammen wird gelockert. Denn heutzutage kann theoretisch jede*r Nutzer*in mit einer Smartphone-Kamera Medienanbieter*in werden. Weiterhin werden allgemeingültige Regeln für Telemedien festgelegt (s. Regulierungs-Update). Darüber hinaus widmen sich die Länder zum ersten Mal jenen digitalen Akteuren, die als „mediale Zwischenhändler“ fremde Inhalte an die Nutzer*innen vermitteln: Facebook, Google und Co. (s. Regulierungs-Upgrade). Und schließlich gibt es zahlreiche Detailänderungen, wie z.B. über Werbung. Unter diesen Oberbegriff fallen alle werblichen Erscheinungsformen (Radio- und Fernsehwerbung, Sponsoring, Teleshopping und Produktplatzierung) in Rundfunk und audiovisuellen Telemedien. Ein Unterfall des allgemein gefassten Begriffs bleibt die Rundfunkwerbung, an die besondere Anforderungen gestellt werden. Die Unterscheidung zwischen Fernsehwerbung und kommerzieller audiovisueller Kommunikation entstammt der der EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL), die zum Teil im MStV umgesetzt wird (Vgl. zum Jugenmedienschutz-Staatsvertrag den Soko20 Beitrag von Liesching/Hentsch.). Aus Fernsehwerbung im Sinne der Richtlinie wird im MStV aber Rundfunkwerbung, die Radiowerbung mit einschließt.

Regulierungs-Update: Rundfunk im Digitalen Zeitalter

Die Definiton von Rundfunk gem. § 2 Abs. 1 MStV wurde im Vergleich zum RStV kaum geändert. Rundfunk ist ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans mittels Telekommunikation. Damit verabschieden sich die Länder vom verstaubten “unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen” und verweisen auf den moderneren Begriff des Telekommunikationsgesetzes (TKG). Das Merkmal der journalistisch-redaktionellen Gestaltung ist jetzt Bestandteil der positiven Rundfunkdefinition. Zuvor war es ein Ausschlussmerkmal.

Neu ist hingegen die Definition des Sendeplans gem. § 2 Abs. 2 Nr. 2 MStV. Sendeplan ist eine auf Dauer angelegte und vom Nutzer nicht veränderbare Festlegung der inhaltlichen und zeitlichen Abfolge von Sendungen. Diese Definition soll den Streit um die Einordnung von Online-Livestreams als Rundfunk lösen. Da Rundfunk technikneutral definiert ist, können Livestreams davon erfasst sein. Finden sie aber nur einmalig oder lediglich sporadisch statt, sind sie mangels Sendeplan kein Rundfunk per Definition. Denn der Rundfunkbegriff soll sich auf solche Angebote fokussieren, die eine vom Bundesverfassungsgericht beschriebene Wirkkraft entfalten können. Dies ist auch das Schlagwort zur Überleitung zum zulassungsfreien Rundfunk, der während der langen Entstehungsgeschichte des Staatsvertrages in einem vorherigen Entwurf Bagatellrundfunk hieß. Denn § 54 Abs. 1 Nr. 1 MStV bestimmt nun, dass Rundfunkprogramme keine Zulassung benötigen, wenn sie nur geringe Bedeutung für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung entfalten. Hintergrund der vereinfachten Zulassung ist zum Teil der Technikwandel. Es herrscht schon lange keine Frequenzknappheit mehr, die eine vorherige Zulassung als Infrastrukturregulierung benötigen würde. Andererseits haben sich durch einfache Zugänglichkeit von Technologie und Digitalisierung auch die Medienangebote sehr gewandelt und erweitert. Umstritten bleibt deshalb nach wie vor das gewichtigste Kriterium für eine Zulassungspflicht: die Suggestivkraft und Breitenwirkung, die laut BVerfG vom Rundfunk ausgehen soll.1 Nach § 54 Abs. 1 Nr. 2 MStV sind denn nun auch Programme zulassungsfrei, wenn sie weniger als 20.000 Nutzer*innen gleichzeitig haben (Vgl. zu Zulassungsfreiheit/Bagatellrundfunk den Soko20 Beitrag von Milker/Holtz.).

Der zweite große Bereich, den der Medienstaatsvertrag regelt, sind Telemedien, also etwa alle Online-Angebote, die die Tatbestandsvoraussetzungen des Rundfunkbegriffs nicht erfüllen und auch keine Telekommunikation sind. In einem allgemeinen Teil werden insbesondere journalistisch-redaktionell gestaltete Telemedien in ihren Pflichten an Druckwerke angeglichen. Dies betrifft Verantwortlichkeit und Sorgfaltspflichten, die den publizistischen Grundsätzen entsprechen sollen. Eine Anmelde-, Neutralitäts- oder Wahrheitspflicht für Telemedien besteht nicht. Neben der Angleichung ihrer Pflichten an die Presse, genießen sie den gleichen Tendenzschutz – im Gegensatz zum Rundfunk. Eine besonders umstrittene neue Regelung findet sich in § 18 Abs. 3 MStV, der zufolge sogenannte Social Bots gekennzeichnet werden müssen (Vgl. zu journalistischen Sorgfaltspflichten für Telemedien und Social Bots den Soko20 Beitrag von Sümmermann.).

Neben dem allgemeinen Teil der Telemedienregeln findet sich eine genaue Ausdifferenzierung unterschiedlicher Telemedien in Kategorien, für die im besonderen Teil sehr spezielle Regeln gelten. Als neuer Begriff umfassen so z.B. rundfunkähnliche Telemedien sowohl fernsehähnliche (audiovisuelle Mediendienste auf Abruf) als auch hörfunkähnliche Webseiten. Entscheidend ist, dass ihr Inhalt den in Radio und TV präsentierten Formaten – wie Hörspielen, Spielfilmen, Serien – entspricht. Beispielhaft dafür stehen Online-Videotheken und -Audiotheken, deren Inhalte nur nicht linear verbreitet werden, sondern auf Abruf bereit stehen.

Regulierungs-Upgrade: Die Zwischenhändler im Blick

Die vielleicht größte Neuerung des MStV verbirgt sich hinter den Begriffen Medienintermediäre, Plattformen und Benutzeroberflächen. Mit ihnen wollen die Länder all jene medialen Akteure in den Blick nehmen, die zwar selbst meist keine eigenen Inhalte generieren, aber großen Einfluss darauf haben, was Nutzer*innen im Netz zu sehen bekommen. Der erste Gedanke gilt in diesem Zusammenhang wohl Google, Facebook, Twitter und Konsorten, die der MStV unter der Bezeichnung Medienintermediär zusammenfasst. Damit ist jedes Telemedium gemeint, „das auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen“. Laut Begründung des Staatsvertrags gehören dazu in der Regel “ Suchmaschinen, Soziale Netzwerke, User Generated Content-Portale, Blogging-Portale und News Aggregatoren“ (Vgl. zu den Begründungs-Ansätzen der entsprechenden Regulierung den Soko20 Beitrag von Liesem.).

Diesen Intermediären legt der MStV vor allem zwei zentrale Pflichten auf: Transparenz und Diskriminierungsfreiheit. Zum Zwecke der Transparenz müssen sie nicht nur die Zugangs-Regeln für Inhalte veröffentlichen, sondern auch gem. § 93 MStV die Kriterien ihrer „Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten und ihre Gewichtung einschließlich Informationen über die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen“. Und dies müssen sie in verständlicher Sprache vorhalten. In anderen Worten: Soziale Netzwerke und Suchmaschinen müssen künftig offenlegen, warum welche Inhalte im eigenen Feed landen. Wie detailliert diese Offenlegungspflicht ausfällt, dazu schweigt sich der MStV aus. Stattdessen verweisen die Länder auf die Medienanstalten als Regulierungsbehörden, die diese Details in Satzungen klären sollen.2

Doch das ist keine leichte Aufgabe. Denn vom Grad der Transparenz hängt der Erfolg der zweiten großen Intermediärspflicht ab: die Diskriminierungsfreiheit gemäß § 94 MStV. Demnach dürfen Intermediäre bei „journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten“ nicht von ihren transparent-gemachten Kriterien abweichen. Anders gesagt: Facebook darf den Breitbart nicht ohne transparente Begründung höher gewichten als den Tagesspiegel. Hier zeigt sich der regulatorische Spagat: Wer Aggregations-Algorithmen in verständlicher Sprache für Laien erklären erklärt (Transparenz), macht es wohl jenen Expert*innen schwer, die von außen konkrete Diskriminierung nachweisen wollen (Diskriminierungsfreiheit). Die Praxis dieser Pflichten müssen nun die Medienanstalten in Satzungen klären.

Neben den Medienintermediären sind sogenannte Medienplattformen und Benutzeroberflächen gem. §§ 78 ff. MStV die zweite große Akteursgruppe, denen sich der Medienstaatsvertrag im Detail widmet. Unter Plattform versteht der MStV dabei etwa Fernsehkabelnetze, aber auch digitale Fernseh-Angebote wie Zattoo, MagentaTV. Dass im selben Atemzug auch Benutzeroberflächen wie Smart-TV-Menüs genannt werden, deutet die bestehende Sorge der Länder an: Wenn die Senderliste eines Kabelanbieters oder eines Smart-TVs mehrere Hundert Kanäle beinhaltet, werden die obersten Sender der Liste im Zweifel deutlich häufiger gewählt als jene Angebote am Ende. Aus diesem Grund formuliert der MStV auch für Benutzeroberflächen ein Diskriminierungsverbot in § 84 Abs. 2 MStV. Zudem sollen öffentlich-rechtliche sowie ausgewählte private Programme3 „leicht auffindbar“ sein gemäß § 84 Abs. 3 MStV. Welche privaten Programme in den Genuss einer solchen privilegierten Sichtbarkeit kommen, entscheiden letztlich die Landesmedienanstalten. Auf diese Wiese führt der MStV gewissermaßen ein Zwei-Klassen-System ein. Pointiert gesagt: Zukünftig sind die Medienanstalten dafür verantwortlich, einzelne Rundfunkprogramme und Telemedienangebote nach dem Aschenputtel-Prinzip ins Töpfchen oder ins Kröpfchen zu sortieren.

Auch wenn diese Privilegierung mit Blick auf Senderlisten nicht gerade dramatisch erscheint, macht sie neugierig auf die Zukunft. Denn während diese Regelung derzeit nur für Benutzeroberflächen gilt, lässt sich zumindest die Frage stellen: Warum sollten nicht auch in Intermediären wie Facebook und Google die Inhalte öffentlich-rechtlicher Medien eine höhere Sichtbarkeit genießen? Herrscht dort nicht auch die Gefahr einer Überforderung durch grenzenlose Inhalteflut? Allerdings muss spätestens dann die Anschlussfrage erlaubt sein, ob dies noch den Grundsätzen der Medienregulierung entspricht? Aus Art. 5 Abs. 1 GG folgt das Ziel, hin zu möglichst größer Vielfalt zu regulieren – bei gleichzeitiger Staatsferne. Aufsichtsbehördliche Auswahl wertvoller Inhalte zur Bevorzugung passt nicht gut dazu.

Ausblick

Die Anpassung des Rechtsrahmens an die digitale Transformation der Medien ist mit dem MStV nicht geschafft, ist aber ein konsequenter erster Schritt. Der Ansatz, angleichend und allgemeingültiger zu regulieren, schlägt sich nicht nur im Inhalt, sondern auch in der Gesetzessystematik nieder und fällt positiv auf – auch wenn spezielle Normen zu Recht in die Kritik geraten.

Dass noch einige Punkte offen bleiben, haben die Länder erkannt. Im Rahmen der Unterzeichnung des MStV gaben sie selbst vor, zu einigen Themen weitergehende Reformvorschläge zu erarbeiten.4 Die Zulassungsfreiheit/-pflicht ist bspw. erst vorläufig geklärt. Eine Arbeitsgruppe wird sich darum kümmern, ob die Zulassungspflicht komplett abgeschafft und beispielsweise durch eine Anzeigepflicht ersetzt wird.

Am auffälligsten ist, dass das Medienkonzentrationsrecht nicht angegangen wurde. Es soll verhindern, dass einzelne Akteure durch Beherrschung großer Teile der Medien vorherrschende Meinungsmacht erlangen. Dabei ist das derzeitige Medienkonzentrationsrecht auf privates Fernsehen zentriert.  Schon die Einbeziehung angrenzender – also medienrelevanter verwandter – Märkte in die Beurteilung vorherrschender Meinungsmacht erweist sich als schwierig.5 Wenn mit dem MStV der Weg hin zu einheitlichen Regeln für Online-Medien und Rundfunk fortgeschritten werden soll, dann müssen auf kurz oder lang crossmediale Zusammenschlüsse erfasst werden dürfen. Und dies gilt nicht nur im Hinblick auf die Beteiligung von Presse-Unternehmen an reichweitenstarken Webseiten wie Vergleichsportalen. Vielmehr müssen im Sinne einer Regulierung hin zu möglichst großer Vielfalt Intermediäre, Plattformen etc. mit einbezogen werden. Das erscheint schwierig. Außerdem bleibt dann noch das Problem, wie Medien- oder Meinungsvielfalt überhaupt zu messen sind, wenn Beteiligungsverhältnisse feststehen, aber mediale Aufmerksamkeit nicht mehr an Einschaltquoten geknüpft ist. Doch der Weg ist das Ziel und ein erster Schritt in die richtige Richtung ist der kommende erste Medienstaatsvertrag.

Schließlich ist eine weitere (zukünftige) Herausforderung für den MStV bereits seit längerem offenbar: seine mögliche Europarechtswidrigkeit. Denn mit Facebook, Google und Co. nimmt der MStV vor allem solche Unternehmen als Intermediäre in den Blick, die ihren europäischen Sitz nicht in Deutschland haben. Da die Firmen jedoch als sogenannte „Dienste der Informationsgesellschaft“ der E-Commerce-Richtlinie (EC-RL) unterliegen,6 greift für sie das sogenannte Herkunftslandprinzip gemäß Art. 3 Abs. 2 EC-RL: Demnach ist stets nur der Mitgliedsstaat für die Regulierung zuständig, in dem ein Unternehmen seinen Sitz hat. In diesem Fall wären den deutschen Regulierern die Hände gebunden, der MStV EU-rechtswidrig. Hiergegen führen die Bundesländer Art. 1 Abs. 6 EC-RL ins Feld, der besagt: Maßnahmen, die (unter anderem) dem Schutz des Pluralismus dienen, bleiben von EC-RL unberührt. Außerdem, so die Länder, habe die EU-Kommission im Notifizierungsverfahren keine formellen Einwände gegen den MStV erhoben. Doch beide Argumente greifen möglicherweise zu kurz. Denn Art. 1 Abs. 6 EC-RL bildet keine pauschale Ausnahme von der Richtlinie – solche finden sich vielmehr im Absatz zuvor. Und darüber hinaus habe die Kommission nur auf enormen politischen Druck aus Deutschland hin Grünes Licht gegeben – trotz enormer rechtlicher Zweifel.7

Und vielleicht ist die Europarechtswidrigkeit auch vielmehr Teil eines politischen denn eines juristischen Kalküls. Denn selbst wenn das neue Medienrecht der Länder mit aktuellem Europarecht in Konflikt stünde: Angesichts der anstehenden Reform der Europäischen Digitalregulierung, bekannt unter dem Schlagwort Digital Services Act, ist auf EU-Ebene regulatorisch einiges im Fluss. Und bis der MStV etwa in einem Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH landet, dürfte längst die Nachfolgerin der EC-RL in Kraft sein. Deutschland hingegen hätte mit dem MStV längst erste Pflöcke eingeschlagen. Auf diese Weise könnte ein europarechtswidriger Staatsvertrag gar zum Vorbild für Regulierungsansätze auf europäischer Ebene werden. Die Länder gingen gewissermaßen mit schlechtem Beispiel voran.

Sponsoren:
  1. Vgl. BVerfG, 22.2.1994 -BVerfGE 90, 60–107 – Rundfunkgebühr. []
  2. S. das von der MASH in Auftrag gegebene Gutachten von Schwartmann/Hermanns/Mühlenbeck, https://www.ma-hsh.de/infothek/publikationen/ma-hsh-gutachten-transparenz-bei-medienintermediaren.html. []
  3. Es geht dabei um solche Programme, „die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten“. []
  4. Vgl. die Protokollerklärung der Länder zum MStV, https://www.rlp.de/fileadmin/rlp-stk/pdf-Dateien/Medienpolitik/Protokollerklaerung_der_Laender_zum_Medienstaatsvertrag.pdf. []
  5. Vgl. BVerwG, 29.01.2014 – 6 C 2.13. []
  6. Eigentlich: „Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“. []
  7. Für eine kritische Würdigung vgl. Liesching, EU Kommission: Medienstaatsvertrag verstößt gegen EU-Recht, https://community.beck.de/2020/04/29/eu-kommission-medienstaatsvertrag-verstoesst-gegen-eu-recht. []
  • Hans-Christian Gräfe ist Mitglied im Kernteam von Telemedicus, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Weizenbaum-Institut für die vernetzte Gesellschaft und Lehrbeauftragter an der TU Berlin.

  • Torben Klausa ist Promotionsstudent der Rechtswissenschaft und berichtet für den Tagesspiegel über digitalpolitische Themen.

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