Landesmedienanstalten sehen Mängel beim Drei-Stufen-Test
Die Landesmedienanstalten kritisieren die praktische Umsetzung des Drei-Stufen-Tests durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Der Test hat die Aufgabe, sicherzustellen, dass das Engagement der Sender insbesondere im Online-Bereich nur soweit reicht, wie es ihr Auftrag zulässt. Dazu wird besonders untersucht, inwieweit ein Angebot einen qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb darstellt. Zu diesem Zweck werden durch die zuständigen Rundfunkräte umfangreiche Gutachten eingeholt. Diese Gutachten weisen nach Auffassung der Direktoren der Landesmedienanstalten jedoch bislang noch große Mängel auf.
Die DLM hat die bisherigen Gutachten analysiert und sieht Verbesserungsbedarf
Die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) sieht deutlichen Nachbesserungsbedarf bei den gutachterlichen Stellungnahmen im Rahmen des Drei-Stufen-Tests. Die bereits vorliegenden ersten Gutachten zur NDR-Mediathek und zu Online-Projekten des KiKa stufte eine Expertenkommission der DLM im Ergebnis als sachlich unausgewogen ein. Dabei ist unter anderem von „handwerklichen Fehlern” und „einer Beliebigkeit der methodischen Vorgehensweise” die Rede.
Bewertungen und Vorschläge wurden in einem Positionspapier veröffentlicht
Um diesen Fehlern zukünftig vorzubeugen haben die Landesmedienantstalten Empfehlungen zur Durchführung der Gutachten entworfen. Damit soll eine weitestgehend neutrale und wissenschaftlich fundierte Begutachtung anhand standardisierter Kriterien sichergestellt werden. Die Analyse der bisherigen Gutachten und Vorschläge zur Verbesserung der Abläufe beim Drei-Stufen-Test hat die DLM gestern in einem aktuellen Positionspapier (PDF) zusammengefasst.
In der Kritik: Gutachten im Rahmen der zweiten Stufe des Tests
Die Kritik der DLM bezieht sich im Kern auf jene gutachterlichen Stellungnahmen, die im Rahmen der sog. „zweiten Stufe” des Tests von den Rundfunkräten bei externen Sachverständigen eingeholt werden sollen.
Dabei steht die zentrale Frage zur Beantwortung, ob das zu prüfende Angebot einen qualitativer Beitrag zum publizistischen Wettbewerb darstellt. Es handelt sich bei diesem Prüfungspunkt de facto um den Kernbereich des gesamten Tests. Die Bewertung der publizistischen Qualität des Angebots für den Gesamtmarkt findet im Regelfall in einem mehrstufigen Verfahren statt. Dabei wird zunächst die bestehende Wettbewerbssituation erfasst. Danach wird die Marktsituation nach dem Hinzutreten des neuen Angebots simuliert. Insbesondere sollen ökonomische Auswirkungen auf die Geschäftsmodelle des privaten Rundfunks Berücksichtigung finden. Dazu ist es notwendig den betroffenen Markt über eine Marktdefinition abzugrenzen. In einem dritten und letzten Teilschritt wird sodann der tatsächliche Mehrwert des Angebots für die Mediennutzer ermittelt. Dazu sind die privaten Wettbewerber im Übrigen auch aufgerufen, eigene Stellungnahmen vorzulegen.
Zur Zeit gibt es erst zwei Pilot-Gutachten
Bislang haben nur der NDR und der MDR erste Pilotversuche für den Drei-Stufen-Test durchgeführt. Prüfungsgegenstände waren dabei die inzwischen genehmigte NDR-Mediathek sowie die geplanten Online-Angebote „KIKAplus” und „Kikaninchen” des Kinderkanals. Die eigentlichen Prüfungen aller Online-Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beginnt erst nach In-Kraft-Treten des 12. RÄStV am 03.06.2009. An diesem Tag startet auch die Ausschreibung für die Erstellung der weiteren Gutachten. Somit befasst sich die Kritik der DLM nur mit diesen ersten beiden Pilotprojekten.
Die Kritikpunkte am Gutachten zu den KiKa-Onlineprojekten
Die Expertengruppe der DLM fasst die Kritik am Gutachten zu den KiKa-Projekten im vorliegenden DLM-Positionspapier zum Drei-Stufen-Test wie folgt zusammen:
- Fehler bei der Marktabgrenzung: […] Angesichts der zunehmenden Konvergenz von Online-Angeboten und Fernsehen ist allerdings fraglich, ob es sachlich gerechtfertigt ist, die betroffenen Fernsehangebote aus der Marktbetrachtung auszugrenzen. […]
- Die für die Prognose der Reichweiten neuer Angebote angewandte Conjoint-Methode ist ein mögliches Instrument, Auswirkungen auf den Nutzermarkt festzustellen. Alternativen sollten aber geprüft werden. Ungeachtet des Ergebnisses der Alternativen-Prüfung müssen bei der Anwendung der Conjoint-Methode die Voraussetzungen der Repräsentativität aber gewährleistet sein. 100 Fälle sind deutlich zu wenig.
- Bei der Ergebnis-Analyse wurde keine Methode entwickelt für die Übertragung der Auswirkungen auf die Nutzer-Reichweite auf den Werbemarkt bzw. speziell auf die Online-Werbeerlöse der privaten Anbieter. Die Argumentationskette stellt lediglich Behauptungen auf. […] Die Ergebnisse sind damit angreifbar und eigentlich keine geeignete Basis für die Entscheidungsfindung.
- Bei der Ergebnisfindung ist auch in Frage zu stellen, den Beitrag öffentlich-rechtlicher Angebote zur Konsumenten-Wohlfahrt grundsätzlich höher zu bewerten als mögliche negative Auswirkungen auf private Angebote. Zudem fehlt die Prüfung möglicher Auswirkungen auf die Reichweiten anderer, nicht-kommerzieller Anbieter wie Stiftungen, Universitäten und Bürgerblogs. […]
(Hervorhebungen nicht im Original.)
Daneben werden auch deutliche handwerkliche Fehler bei der Simulation der Marktlage nach Hinzutreten der zu prüfenden Angebote angesprochen. Diese ließen sich nach Ansicht der DLM vor allem auf die Anwendung unpassender, aus dem Kartellrecht stammender Methoden zurückführen.
Das Gutachten zu den KiKa-Onlineprojekten wurde von EE&MC (Experten: Dr. Dr. Hildebrand und Dr. Ulf Böge) angefertigt und ist derzeit noch nicht veröffentlicht worden.
Die Kritikpunkte am Gutachten zur NDR-Mediathek
Auch beim Gutachten zur NDR-Mediathekt bemängelt die DLM Fehler bei der Marktdefinition:
„Nutzerseitig wird der relevante Markt dabei über die Befriedigung von gleich gearteten Bedürfnissen definiert. Alles, was der Befriedigung des gleichen Bedürfnis dient, gehört zum relevanten Markt. Die Bedürfnisse […] sind empirisch zu ermitteln. Leider wird dies nicht geleistet. So wird beispielsweise das Bedürfnis, die Mediathek zur Informationsbeschaffung über ein konkretes Thema zu nutzen, nicht weiterverfolgt. Die Orientierung an diesem Bedürfnis hätte sicherlich einen anderen relevanten Markt bedeutet.”
Im Ergebnis kritisiert die DLM ferner, dass der Ansatz zur Marktabgrenzung im Gutachten keineswegs ergebnisoffen gewählt worden sei. Vielmehr musste er zwansgläufig dazu führen, dass ein öffentlich-rechtliches Internetangebot positive Marktergebnisse aufweist. Denn der vorliegend gewählte Ansatz orientiert sich vor allem an der Konsumentenwohlfahrt und weniger an den Auswirkungen für die privaten Wettbewerber. Somit ist nach Aussage der DLM also jedes öffentlich-rechtliche Angebot, das die Konsumentenwohlfahrt erhöht, ein positiv einzuschätzendes Angebot.
Das Gutachten zur NDR-Mediathek wurde von Prof. Dr. Hardy Gundlach von der HAW Hamburg angefertigt.
Kritik an unterschiedlichen methodischen Ansätzen der Gutachten
Anhand der Analyse der DLM kann man ablesen, dass beide Gutachten sich sehr unterschiedlicher Methoden zur Marktabgrenzung bedient haben. Dies wird im Positionspapier stark kritisiert. Denn es zeige die Beliebigkeit bei der methodischen Vorgehensweise und damit auch die Beliebigkeit der Ergebnisse, so die DLM:
„Die demnach sehr unterschiedliche Betrachtungsweise der Marktdefinition zeigt die Beliebigkeit bei der methodischen Vorgehensweise. Dagegen war die Ergebnisfindung in den drei Gutachten insoweit gleich, öffentlich-rechtliche Angebote per se als höherwertig für die Konsumenten-Wohlfahrt einzustufen als private Angebote. Eine Nutzenabwägung findet nicht statt sowie auch keine ernsthafte Risikoanalyse bezüglich der ökonomischen Auswirkungen auf die privaten Angebote. Vielmehr werden mögliche Auswirkungen mit falschen Interpretationen der Entwicklung der Werbemärkte und der Erlösaussichten privater Angebote relativiert. Eine sachlich ausgewogene Ergebnisfindung ist den vorliegenden Gutachten nicht gegeben, so dass die Ergebnisse beliebig gesehen werden können zum Vorteil der Auftraggeber.”
(Hervorhebungen nicht im Original.)
Weitere Empfehlungen zum Ablauf des Drei-Stufen-Tests
Neben der konkreten Kritik an den bislang vorliegenden Gutachten setzt sich die DLM in ihrem Positionspapier auch mit dem generellen Ablauf des Drei-Stufen-Tests auseinander. Dabei werden insbesondere Regelungen aus den anstaltsinternen Leitlinien zur Durchführung des Drei-Stufen-Tests kritisiert. Beispielsweise kann die DLM keinen plausiblen Grund finden, warum demnach die Prüfung eines Angebots bei der ARD binnen sechs Monaten abgeschlossen sein muss. Denn von Gesetzes wegen haben die Sender bis August 2010 Zeit, um ihre Angebote entsprechend zu prüfen. Bereits im April dieses Jahres hatte Prof. Dr. Helge Rossen-Stattfeld diesen Umstand in seiner rundfunkverfassungsrechtlichen Einordnung der Gremienarbeit zum Drei-Stufen-Test (PDF) kritisiert.
Des Weiteren unterstreicht das Positionspapier an dieser Stelle nochmals, dass es gemäß § 11 f Abs. 3 RStV i. d. F. d. 12. RÄStV. einheitliche Kriterien bei der Prüfung geben muss.
§ 11 f
Telemedienkonzepte sowie neue oder veränderte Telemedien
[…]
(3) Die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio legen in den Satzungen oder Richtlinien übereinstimmende Kriterien fest, die sie in jedem Einzelfall bei der Entscheidung der Frage anzuwenden haben, in welchen Fällen ein neues oder verändertes Telemedienangebot vorliegt, das nach dem nachstehenden Verfahren zu prüfen ist. Ein verändertes Angebot liegt insbesondere vor, wenn die inhaltliche Gesamtausrichtung des Angebots oder die angestrebte Zielgruppe verändert wird.
[…](Hervorhebungen nicht im Original.)
Diese übereinstimmenden Kriterien sollten sich nach Ansicht der DLM mindestens auf folgende Punkte beziehen:
– Marktdefinition (räumlich, sachlich)
– Bewertungsmethodik (z.B. Wettbewerbsökonomie / nicht wettbewerbliche Wohlfahrtsökonomie)
– unbestimmte Rechtsbegriffe im RStV
In den zwei analysierten Gutachten fehlte es nach Einschätzung der DLM in großen Teilen an dieser Einheitlichkeit.
Nicht zuletzt fordert die DLM ein hohes Maß an Transparenz bei der Abwicklung des gesamten Verfahrens. Denn nur so könne die Unabhängigkeit der Rundfunkräte als zentrales Aufsichtsorgan sichergestellt werden. Dies sei nicht zuletzt auch in Ansehung der revidierten EU-Rundfunkmitteilung und des EU-Beihilfekompromisses eine unabdingbare Voraussetzung für tragfähige Testergebnisse. Aus diesem Grunde empfiehlt die DLM auch eine ebenso hohe Transparenz bei der Vergabe und Anfertigung der externen gutachterlichen Stellungnahmen.
Kritik auch aus Brüssel mit gleichem Tenor
Unterdessen wurde auch erneut Kritik aus Brüssel am Drei-Stufen-Test laut. Wie die Zeitung „Die Welt” berichtet, bemängelt die EU-Kommission, dass beim Testverfahren zur NDR-Mediathek auf die Interessen der privaten Marktteilnehmer nicht hinreichend eingegangen wurde. Insoweit entspricht der Tenor der Brüssler Kritik den Ergebnissen der DLM-Analyse.
Zum Positionspapier der DLM (PDF).
