Jugendkanal von ARD und ZDF: „Der Beschluss der Ministerpräsidenten hat keine rechtliche Grundlage!“
Wenn im öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Veränderung ansteht, wird daraus meist ein heikles Politikum. Kein Wunder: Rundfunk muss staatsfern sein, seinen Rahmen geben aber Staatsverträge vor. Auch das jüngste Projekt von ARD und ZDF ist ein Problemfall. Die Anstalten planen einen gemeinsamen Jugendkanal für 14-29-Jährige, wie vor gut einem Jahr bekannt wurde; im Gegenzug steht die Kürzung der Digitalkanäle im Raum.
Ende Oktober dieses Jahres wiesen die Regierungschefs der Länder schließlich ARD und ZDF in einem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) zurecht. Die Sender hätten ihre Hausaufgaben nicht gemacht: Das inhaltliche Konzept sei noch nicht schlüssig, der Bedarf für ein solches Programm sei noch nicht geklärt, der Kanal könne am Ende doch teurer werden als geplant. Einmal mehr stellt sich die Frage: Welche Vorgaben dürfen Regierungschefs, darf der Staat im Hinblick auf das öffentlich-rechtliche Programm treffen?
Nun bezieht die stellvertretende Vorsitzende im NDR-Verwaltungsrat Dagmar Gräfin Kerssenbrock Position zum MPK-Beschluss. Ihr Fazit ist eindeutig: „Der Beschluss hat keine rechtliche Grundlage”, statuiert sie in einem Positionspapier. Gräfin Kerssenbrock erklärt im Telemedicus-Interview, warum sie den Beschluss der Regierungschefs für rechtswidrig hält.
Frau Gräfin Kerssenbrock, die Programmautonomie liegt bei den Rundfunkanstalten, nicht beim Staat – so die Theorie. Nun hat die MPK einige Bedingungen für einen gemeinsamen Jugendkanal von ARD und ZDF festgelegt. Ist das rechtens?
Nein. Was der Staat, der Gesetzgeber in Bezug auf den Rundfunk tatsächlich darf, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem letzten Gebührenurteil deutlich beschrieben. Der Staat hat sicherzustellen, dass der Rundfunk der Meinungs- und Informationsfreiheit der Bürger dient und finanzielle Aspekte nicht zu einem Mittel staatlicher Medienpolitik durch die Hintertür werden. Konkret: Die Programmautonomie der Rundfunkanstalten verbietet jegliche staatliche Einmischung, allein der Rundfunkauftrag ist Maßstab für das Handeln der Rundfunkanstalten. Die MPK erwartet im Fall des Jugendkanals von den Rundfunkanstalten jedoch ein konkretes Programmkonzept, verbunden mit der Zusicherung, bis 2020 für das veränderte Programmangebot keine zusätzlichen Finanzmittel zu beantragen und die Ausgaben auf 45 Mio € pro Jahr zu begrenzen.
Ist das Gebot der Staatsferne also nur noch eine Worthülse?
So wie das natürliche Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse der Rundfunkanstalten eine Grenze haben muss, so ist auch das Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse des Staates durch Recht und Gesetz begrenzt. Das Gebot der Staatsferne zu einer Worthülse werden zu lassen hieße, aus der eigenen Geschichte nichts gelernt zu haben. Nie wieder sollte nach 1945 der Staat oder eine einzelne Gruppe Zugriff auf ein mächtiges Massenmedium haben, das geeignet ist, Meinungs- und Informationsfreiheit zu unterdrücken. Die Konsequenzen mussten Programmautonomie und das Gebot der Staatsferne sein. Ihre elementare Bedeutung für Demokratie kann nicht oft genug wiederholt werden.
Die MPK erwartet eine Angebotsausrichtung der Öffentlich-Rechtlichen, die auf „geeigneten Marktanalysen“ beruht. Damit fordert sie ARD und ZDF auf, das Bedürfnis für einen solchen Jugendkanal zu überdenken und zu prüfen. Liegt das nicht auch im Interesse des Beitragszahlers?
An dieser Stelle sind wir an einem Punkt, an dem Rundfunkfreiheit, Medienpolitik und Medienökonomie aufeinander treffen. Ihre Frage belegt ja auch, dass Sie Marktanalysen in Zusammenhang mit Finanzen sehen. Aber das Wesen des Funktionsauftrags der Rundfunkanstalten ist es gerade, sich nicht den Gesetzmäßigkeiten und Anforderungen der Ökonomie unterwerfen zu müssen und zu dürfen. ARD und ZDF haben Mehrheiten- und Minderheitenprogramme im Rahmen ihres Auftrages für alle Bürger anzubieten, unabhängig von Marktanalysen. Sie haben zum publizistischen Wettbewerb beizutragen, nicht zum ökonomischen. Wenn ARD und ZDF mit ihren Programmen junge Menschen nicht mehr erreichen, dann müssen sie ihr Programmangebot ändern, damit sie ihrem Auftrag, publizistischen Wettbewerb in dieser Altersgruppe herzustellen, gerecht werden können. Finanzielle Grundlage ist ein angemessener Rundfunkbeitrag. Wenn ARD und ZDF aus 6 Zusatzprogrammen 5 machen wollen, dann ist das finanziell der richtige Schritt. Ob es ausreicht oder was konkret notwendig ist, beurteilen die Kontrollgremien der Rundfunkanstalten. Die Fragen der Wirtschaftlichkeit und Effizienz liegen in Händen der KEF.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss sich innerhalb des EU-Beihilfekompromisses bewegen, seine Auftragsbestimmung muss „hinreichend konkret im Sinne des europäischen Rechts“ sein. Verpflichtet das nicht die Regierungschefs der Länder, den Rahmen für Programmkonzepte abzustecken – wie jetzt geschehen?
Nein, die Länder sind über das Ziel hinausgeschossen. Tatsächlich wollte die EU-Kommission aus ihrem Verständnis heraus, dass die Rundfunkabgabe in Deutschland eine Beihilfe sei, dass der deutsche Gesetzgeber Programmkonzepte festschreibt. Dem ist Deutschland in seiner Stellungnahme zum Beihilfekompromiss entgegengetreten und hat ein Verfahren vorgeschlagen, das von der Kommission ausdrücklich gebilligt wurde. Danach sollte der Gesetzgeber in einem Staatsvertrag Programmkategorien regeln und die Rundfunkanstalten im Sinne von Transparenz verpflichten, durch die Kontrollgremien (Rundfunkräte, Fernsehrat, Verwaltungsräte) zu genehmigende Programmkonzepte zu entwickeln. Das ist etwas völlig anderes, als wenn der Gesetzgeber in Detail Programmkonzepte vorgelegt haben will, sie bewertet, zur Nachbesserung mit Auflagen zurückgibt und mit Fragen der Finanzierung verbindet. Auch die Rechtsprechung des EuGH hat bestätigt, dass eine qualitative Auftragsbestimmung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit dem EU-Recht vereinbar ist, nicht jedoch eine Einmischung in die Programmautonomie der Rundfunkanstalten.
Was halten Sie noch für problematisch am Beschluss der MPK?
Ich halte die Verknüpfung von Beitragsstabilität und Jugendkanal als Teil der Neuordnung der Programmangebote von ARD und ZDF für extrem problematisch. Weder die Anstalten im Rahmen einer Selbstverpflichtung noch der Staat, können verbindlich prognostizieren oder feststellen, ob die Neuausrichtung der Programme ohne zusätzliche Mittel möglich ist. Wenn dann die KEF zu dem Ergebnis käme, dass nach 6 Jahre ohne Beitragserhöhung die Abgabe tatsächlich erhöht werden müsste, weil u.a. Löhne und Gehälter gestiegen sind, die Altersvorsorge mangels Verzinsung Finanzbedarf aufweist, Energiepreise explodieren und Lizenz- und Rechtekosten neue Höhen erreichen – als was wäre dies dann einzuordnen? Wenn niemand in die Zukunft schauen kann – und der Medienmarkt ist unberechenbar schnell – dann kann er auch keine Garantien bis 2020 abgeben und der Staat dürfte sie nicht annehmen. Beides ist mit dem Funktionsauftrag des Rundfunks nicht vereinbar.
Auch die Forderung nach einem Jugendbeirat geht an der Realität vorbei. Gerade haben sich in Eigeninitiative 130 Volontäre der ARD in Bremen getroffen, um über junges Fernsehen und Radio, Crossmedialität, Themen und Zielgruppen zu diskutieren. In ARD und ZDF arbeiten begabte junge Menschen, die die notwendige Kreativität für einen Jugendkanal mitbringen und gleichzeitig im richtigen Leben stehen. Künstliche Beiräte, womöglich nach Proporz besetzt, die von außen Programmmacher spielen wollen, sind überflüssig.
Wie kam es überhaupt dazu, dass der gemeinsame Jugendkanal Thema der MPK wurde?
Es ist das Ergebnis eines langen Entwicklungsprozesses, der vielleicht schon früher hätte angehalten werden müssen. Mit dem 4. RÄStV im Jahr 2000 machten die Länder digitale Programmvorhaben der Rundfunkanstalten von einer vorherigen staatlichen Ermächtigung abhängig. Dies war schon ein bedenklicher Sündenfall. Im Laufe der Zeit wurden alle Programme der Rundfunkanstalten in den RStV mit einbezogen, heute legt § 11 b RStV konkret fest, welche Programme ARD und ZDF veranstalten. Der Jugendkanal soll laut ARD und ZDF anstelle dort aufgelisteter Programme veranstaltet werden, auch wären nach meiner Auffassung die digitalen Programmkonzepte von ARD und ZDF in der Anlage zum Staatsvertrag nicht mehr gültig. Aus der vermeintlichen Notwendigkeit heraus den Staatsvertrag ändern zu müssen, damit ARD und ZDF einen Jugendkanal im Rahmen ihrer Zusatzangebote zum Vollprogramm veranstalten können, kam es wohl zu einer Befassung bei der MPK.
Wie sollen ARD und ZDF mit dem Beschluss der MPK Ihrer Meinung nach umgehen?
ARD und ZDF müssen sicherlich mit den Ländern noch viele Gespräche führen. Die Notwendigkeit, Programmangebote für eine Zielgruppe zu machen, die ihr mediales Nutzerverhalten völlig neu und anders ausrichten, sollte Konsens sein und ist aus den Erfahrungen der Anstalten heraus darstellbar. Wenn trotzdem eine notwendige Einstimmigkeit zur Änderung des RStV unerreichbar scheint, haben die Rundfunkanstalten ihrem Auftrag zu folgen, und der steht über der einfachgesetzlichen Ausgestaltung in einem RStV. Wenn ARD und ZDF überzeugt sind, dass nur ein Jugendkanal das Erreichen einer Zielgruppe zwischen 14-29 Jahren möglich macht, dann müssen sie ihn – auch ohne eine Staatsvertragsänderung –auf den Weg bringen. Das Einstimmigkeitsprinzip der Länder darf notwendige und verhältnismäßige Programmentscheidungen der Anstalten nicht blockieren.
Ist das Projekt „gemeinsamer Jugendkanal“ jetzt gestorben?
Nein – aber der Zeitfaktor ist eine problematische Komponente. Die Chance, einen Beitrag für den publizistischen Wettbewerb zu liefern, wird im Feld der Mediennutzungsmöglichkeiten nicht besser, wenn der Jugendkanal erst in 2 oder 3 Jahren an den Start geht. Auch dies ist von ARD und ZDF bei ihren Gesprächen mit den Ländern zu erwägen. Auch durch Verzögerungen beeinflusst man den Wettbewerb und betreibt aktive Medienpolitik. Das ist nicht Aufgabe der Länder.
Mit dem Thema Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beschäftigt sich gerade auch das Bundesverfassungsgericht. Was erwarten Sie vom Ausgang dieses Verfahrens?
Ein Grundsatzurteil zu Besetzung, Funktion und Pflichten der Gremien, aber auch noch einmal deutliche Worte des Gerichts zur Staatsferne. Manchmal muss an geltendes Recht und seine Geschichte erinnert werden.
Frau Gräfin Kerssenbrock, wir danken Ihnen für das Gespräch.
Stellungnahme von Dagmar Gräfin Kerssenbrock zum Beschluss der MPK.
Dagmar Gräfin Kerssenbrock ist stellvertretende Vorsitzende im NDR-Verwaltungsrat und ehemaliges Vorstandsmitglied des Rundfunkrates. Sie ist Diplom Volkswirtin und Diplom-Juristin.
