Holznagel/Schumacher: „Freiheit der Internetdienste“
Im Rahmen des Google-finanzierten Projekts „Internet & Gesellschaft Collaboratory” ist ein interessantes Paper zur „Freiheit der Internetdienste” erschienen. In dem Paper greifen die Autoren Holznagel und Schumacher den Vorschlag auf, eine eigene Internetfreiheit im Grundgesetz zu verankern. Dieses Grundrecht, das sie als „Freiheit der Internetdienste” bezeichnen, könnte dann an verschiedenen Stellen die juristische Aufarbeitung des Internets vereinfachen – oder erst ermöglichen.
Holznagel/Schumacher führen zunächst aus, warum das GG in seiner aktuellen Form das Internet nur unzureichend erfasst. Darauf aufbauend stellen sie einen eigenen Vorschlag vor: Eine „Freiheit der Internetdienste”. Diese soll als Medienfreiheit im Kontext des Art. 5 Abs. 2 GG einzuordnen sein:
Als Alternative zur traditionellen Einordnung bietet es sich vor diesem Hintergrund an, von der starren Klassifzierung Abstand zu nehmen und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als allgemeine Medienfreiheit zu interpretieren, die neben Rundfunk und Presse auch die „Freiheit der Internetdienste“ gewährleistet. Diese ist von der Internetzugangsfreiheit zu unterscheiden, die einen breitbandigen Internetzugang für alle sichern soll (Zur Anerkennung einer Internetzugangsfreiheit vgl. Baer, Blätter für deutsche und internationale Politik 2011, 90 (95 ff.).
Die Freiheit der Internetdienste ist in den Kontext des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einzupassen. Der Schutzbereich dieser Freiheit kann sich daher nicht auf die Verbreitung irgendwelcher Daten beziehen. Vielmehr geht es um Kommunikationsinhalte, die an einen unbestimmten Personenkreis verbreitet werden. Von der Presse ist die Internetdienstefreiheit durch ihre elektronische Verbreitungsform abzugrenzen. Allein verkörperte Kommunikationsinhalte sind dem Pressebegriff zuzuordnen; insoweit bleibt alles bei der bewährten Tradition. Ähnlich wie die Rundfunk- und Pressefreiheit sollte auch die Internetdienstefreiheit nicht nur die Herstellung, sondern auch die Verbreitung der Kommunikationsinhalte umfassen. Als Abgrenzungskriterium zum Rundfunk bietet es sich an, auf die Unterscheidung von linearen und nicht-linearen Diensten abzustellen. Rundfunk ist danach ein linearer Dienst, der zum gleichzeitigen Empfang an einen unbestimmten Personenkreis adressiert ist. Die übrigen Dienste sind als Internetdienste einzustufen.
Holznagel/Schumacher werden leider wenig konkret bei der Frage, wo die Freiheit der Internetdienste eigentlich herkommen soll. Aktuell steht sie jedenfalls nicht im Grundgesetz. Wie soll der Wechsel also stattfinden? Das Paper nimmt wie folgt Stellung:
Wenn der Weg einer Verfassungsänderung nicht beschritten wird, kann aber an Ansätze im Schrifttum angeknüpft werden, die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eine allgemeine Medienfreiheit verankert sehen, die sich in verschiedene Teilfreiheiten ausdiferenziert. Auftrieb erhält diese Sicht durch Art. 11 GRCh, der in Absatz 2 generell die Medien und ihre Pluralität gewährleistet (Jarass, Grundrechtecharta, 2010, Art. 11 Rn. 27; Pünder, in: Ehlers (hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 3. Aufl. 2009, § 16.2 Rn. 16). Da die Grundrechtecharta Teil des europäischen Primärrechts ist, erscheint eine europarechtskonforme Auslegung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG möglich.
Es hat in der Vergangenheit schon Initiativen gegeben, eine Internetfreiheit im Grundgesetz aufzunehmen. Diese sind aber schnell wieder in der Versenkung verschwunden. Alternativ schlagen die Autoren vor, die aktuellen Medienfreiheiten konform zur EU-Grundrechtscharta zu interpretieren. In der Tat gibt es in dieser Charta keine getrennten Medienfreiheiten. Vielmehr legt Art. 11 Abs. 2 GrCh fest:
Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet.
Einer europarechtskonformen Interpretation des Art. 5 GG stehen allerdings mehrere Gründe entgegen. Zum einen verpflichtet die Charta die Mitgliedstaaten ausschließlich nur bei der Durchführung von Europarecht (Art. 51 Abs. 1 GrCh) – das GG gilt in diesen Bereichen gerade nur beschränkt (BVerfGE 73, 339 [387]). Zum anderen steht die Grundrechtscharta keineswegs unmittelbar über dem Grundgesetz – einen Zwang, das GG „konform” zur GrCh auszulegen, gibt es so gesehen nicht. Die Charta kann einen (begrenzten) Anwendungsvorrang vor dem GG höchstens im Rahmen des Art. 23 Abs. 1 GG beanspruchen. Und auch in diesem Bereich stellt die Charta klar, dass sie nur neben dem GG, nicht statt des GG gelten will (Art. 53 CrCh). Insofern mag die GrCh als Anhaltspunkt für eine Neuinterpretation des Art. 5 GG dienen. Die Voraussetzungen einer echten gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung, wie sie beim Zusammentreffen von deutschen und EU-Recht häufig geboten ist, liegen hier aber nicht vor.
Eine Auslegung der aktuellen Art. 5-Grundrechte als „Freiheit der Internetdienste” erscheint m.E. dennoch möglich. Wenn das BVerfG neue Grundrechte wie das Computergrundrecht oder das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung rechtsschöpferisch aus der Taufe heben kann, dann sollte das auch in diesem Fall möglich sein.
Ausprägungen der „Freiheit der Internetdienste”
Aus der „Freiheit der Internetdienste” leiten Holznagel/Schumacher einige Ausprägungen ab:
• Netzneutralität: Eine Freiheit der Internetdienste würde kommunikative Chancengleichheit gewährleisten.
• Sektorspezifische Regulierung: Suchmaschinen und andere Gatekeeper des Internets sollen speziellen Vorgaben unterworfen werden.
• Förderung von Qualität: Qualitätsangebote im Internet, Blogs ebenso wie die Ableger „klassischer“ Medien, könnten vom Staat gezielt gefördert werden. Auch die Ausbildung von Journalisten im Online-Bereich soll staatlich unterstützt werden.
• Zugang zum Internet: Den Bürgern könnte ein Recht auf kommunikative Grundversorgung zugestanden werden.
• Gemeinsame Regulierung durch Bund und Länder: Holznagel/Schumacher schlagen die Einführung von „transparenten Kooperationsmechanismen” vor, in denen Bund und Länder bei der Internetregulierung enger zusammenarbeiten sollen.
Das Papier ist insgesamt spannend und lehrreich. Es enthält viele Ideen, die schon in einem Telemedicus-Artikel von mir aus dem Jahr 2007 vorkommen. Insofern ist es wohl wenig überraschend, dass ich mit den Thesen von Holznagel/Schumacher im Wesentlichen übereinstimme.
Ich frage mich allerdings mittlerweile, ob die Einführung einer „Freiheit der Internetdienste” wirklich noch zielführend wäre. Von politischen Fußangeln einmal abgesehen: Wie lange wird das Internet, wie es die „Freiheit der Internetdienste” voraussetzt, noch Bestand haben? Schon heute hat das „Netz der Netze” nur noch wenig mit dem zu tun, was ursprünglich als Internet aus der Taufe gehoben wurde. Und das wird sich noch zunehmend ändern – niemand weiß das besser als Prof. Holznagel, der sich eingehend mit den sog. Next Generation Networks und mit den neuen Standards der mobilen Datenübertragung auseinandergesetzt hat.
Ich halte es für wahrscheinlich, dass der Prozess der Medienkonvergenz nicht an den „Internetdiensten” halt machen wird. Für viel eher wahrscheinlicher halte ich es, dass die Bürger schon in wenigen Jahren das Internet nicht mehr als abgegrenztes Medium empfinden. Viel eher dürfte das „Internet” dann Teil (vielleicht sogar als Grundlage) einer allgemeinen „Datensphäre” sein, zu der Menschen über die verschiedensten Ein- und Ausgabegeräte Zugang nehmen. Angeschlossen an dieses Datensphäre werden auch viele (wenn nicht alle) technischen Geräte sein, und über Datensphäre werden viele Prozesse ablaufen, die überhaupt nichts mit Massenkommunikation zu tun haben („Internet der Dinge”, vgl. auch Telemedicus zu IPv6). Wäre diese Sphäre dann noch „das Internet”? Wie ließe sich der Schutzbereich eines diesbezüglichen Abwehrrechts abgrenzen, wie die Berechtigten eines Leistungs- oder Teilhaberechts? Vor diesem Hintergrund liefe eine Freiheit der Internetdienste Gefahr, bald genauso antiquiert zu wirken wie heute die Filmfreiheit.
Ich denke, die Lösung des Problems liegt eher darin, eine abstrakte Definition von verschiedenen schutzbedürftigen Aspekten eines Kommunikationsvorgangs zu suchen. Ohne das an dieser Stelle genau ausführen zu können: Ich meine, eine Abgrenzung anhand von Trägermedien macht mittlerweile nur noch wenig Sinn – auch dann nicht, wenn das Trägermedium das Internet ist. Viel eher sollte nach bestimmten Vorgängen abgegrenzt werden, die aus Sicht der menschlichen Persönlichkeitsentfaltung und der Demokratietheorie besonders relevant sind. Das wäre m.E. vor allem:
1. Das Senden von Informationen (Heute geschützt primär über die Meinungs-, Versammlungs-, Wissenschafts- und Kunstfreiheit).
2. Die Aggregation und Verarbeitung von Informationen (Heute geschützt über Presse-, Rundfunk- und Filmfreiheit, teils auch durch die Versammlungsfreiheit).
3. Der besondere Schutzanspruch der Privatsphäre während Kommunikationsvorgängen (Heute geschützt über das Fernmelde-, das Post- und das Briefgeheimnis).
4. Das Empfangen von Informationen (Heute geschützt über die Informationsfreiheit).
Das Papier von Holznagel/Schumacher hebt sich deutlich positiv ab von einigen aktuellen Publikationen, die sich mühen, das Internet mit Biegen und Brechen unter die Presse- oder die Rundfunkfreiheit zu subsumieren. Und doch wird klar: Diese Diskussion ist noch nicht abgeschlossen. Einen Grund mehr, das Paper zu lesen – einschließlich der angehängten Repliken.
Zum Paper „Die Freiheit der Internet-Dienste” von Holznagel/Schumacher.
Lesenswerte Replik von Prof. Benedek.
Zum Artikel „Was sollte das sein, die Internetfreiheit?” auf Telemedicus.
(In der Web-Version scheint das Blättern des Dokuments nicht zu funktionieren. Es gibt auf den verlinkten Webseiten rechts unten auch eine PDF-Version zum Download.)
