EuGH zum Anwendungsbereich des Sendestaatprinzips
Der Europäische Gerichtshof hat vergangenen Donnerstag den Fall Roj-TV entschieden. Die Entscheidung betrifft einige wichtige Fragen bezüglich der Auslegung der Fernsehrichtinie. Insbesondere geht es um die Reichweite des Sendestaatsprinzips. Da die betreffenden Regeln sich auch in der AVMD-Richtlinie finden, hat die Entscheidung auch Relevanz für die aktuelle Rechtslage.
In dem Fall, den der EuGH zu entscheiden hatte, geht es um den Fernsehsender Roj-TV und dessen Veranstalterin, die Mesopotamia Broadcast. Roj-TV produziert ein Programm, das sich vor allem an Kurden richtet, sowohl in Europa als auch in den kurdischen Gebieten in der Türkei und im Irak. Ausgestrahlt wird der Sender europaweit per Satellit, produziert wird das Programm vor allem in Belgien, gesendet wird mit einer dänischen Rundfunklizenz.
Die Sichtweisen auf Roj-TV sind in Europa unterschiedlich: In den meisten europäischen Staaten ist der Sender als PKK-nahe Organisation verboten. In Dänemark gibt es zwar Kontroversen, aber bisher gehen die Behörden noch davon aus, den Sender schütze die Meinungsfreiheit. Roj-TV hält daher eine dänische Rundfunklizenz und kann dort weitgehend unbehelligt arbeiten. Die Türkei übt aber starken politischen Druck aus, damit sich dies ändert.
Die Bundesrepublik Deutschland gehört zu den Staaten, in denen Roj-TV als unerwünscht und illegal gilt. In diesem Zusammenhang ging auch das Bundesinnenministerium gegen den Sender vor: Auf Basis der §§ 3, 14 und 15 des deutschen Vereinsgesetzes verhängte das Ministerium ein Betätigungsverbot gegen Roj-TV und seine Veranstalterin. Roj-TV mache Propaganda für die kurdische PKK, die als Terrororganisation eingestuft sei. Außerdem sei das Programm allgemein dazu geeignet, Türken und Kurden in Deutschland gegeneinander aufzuwiegeln.
Das vereinsrechtliche Betätigungsverbot für Auslandsvereine
§ 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG regelt die Voraussetzungen eines Vereinsverbots:
Ein Verein darf erst dann als verboten […] behandelt werden, wenn durch Verfügung der Verbotsbehörde festgestellt ist, dass seine Zwecke oder seine Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder dass er sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet; in der Verfügung ist die Auflösung des Vereins anzuordnen (Verbot).
Roj-TV ist aber kein Verein nach deutschem Recht, sondern Teil einer dänischen Aktiengesellschaft und somit ein „ausländischer Verein” gem. § 15 VereinsG. Gegen ausländische Vereine kann das Bundesinnenministerium zusätzlich zu einem Verbot gem. § 15 Abs. 1 i.V.m. § 14 Abs. 3 VereinsG auch noch ein Betätigungsverbot erlassen. Ein solches Betätigungsverbot erließ das Ministerium gegen Roj-TV – dem Sender wurde dadurch jegliche Aktivität in Deutschland untersagt. Das Ministerium stützte sich dabei auf mehrere Verbotsgründe. Vor den deutschen Gerichten hatte davon aber nur einer Bestand: Roj-TV richte sich gegen den „Gedanken der Völkerverständigung” i.S.d. § 3 Abs. 1 VereinsG. Der Sender focht diese Verfügung an, so dass der Streit schließlich das BVerwG erreichte.
An dem Vorgehen des Bundesinnenministeriums ist vor allem kritisch, dass es ein medienspezifisches Verhalten – das Senden von bestimmten Inhalten – mit allgemein ordnungsrechtlichen Maßstäben reguliert. Das führt sowohl zu verfassungs- als auch zu europarechtlichen Bedenken. Vor allem dem grenzüberschreitenden Bezug des Falls ist es wohl zu verdanken, dass sich die Bedenken des Gerichts bisher ausschließlich auf die europarechtlichen Facetten konzentriert haben. Mit Entscheidung vom 24.02.2010 legte das BVerwG den Streit dem EuGH vor. Dabei ging es ihm vor allem um eine Frage: Wenn dem Sender Roj-TV in Deutschland die „Betätigung” verboten wird, dann könnte das auch bedeuten, dass er hier seine Programme nicht mehr verbreiten darf. Das könnte aber in Widerspruch zum Sendestaatsprinzip nach der Fernsehrichtlinie stehen, denn Roj-TV war ja nach dänischem Recht zugelassen.
Das Sendestaatsprinzip nach Fernseh- und AVMD-Richtlinie
Auf den Fall, den der EuGH zu entscheiden hatte, war noch die alte Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen” (PDF) anwendbar. Diese ist mittlerweile durch die AVMD-Richtlinie ersetzt worden, wobei sich bezüglich des Sendestaatsprinzips fast nichts geändert hat. Die Rechtsprechung des EuGH ist also auch auf die neue Richtlinie übertragbar.
Das Sendestaatsprinzip besagt, dass ein Rundfunkprogramm nur der Hoheit des Landes unterliegt, in dem es seinen Ursprung hat. Dieses Prinzip wird so ähnlich im Europarecht häufig angewendet, wenn es um grenzüberschreitende Dienstleistungen geht. Es geht dabei darum, Handelsschranken innerhalb Europas abzubauen: Dienstleistungen (dazu zählen Rundfunksendungen) sollen frei über Landesgrenzen hinweg fließen dürfen. Für grenzüberschreitende Dienstleister, vor allem Medienunternehmen, wäre es annähernd unmöglich, die Rechtsordnungen aller 27 EU-Mitgliedsstaaten einzuhalten. Daher sollen sie nach dem Sendestaatsprinzip nur von dem Land überwacht werden, in dem sie ansässig sind. Im Gegenzug wird dieser Staat aber zu einem Mindeststandard an Regulierung verpflichtet. Wenn andere Staaten als der Sendestaat meinen, der Sender verhalte sich illegal, können sie das dem Sendestaat und der EU-Kommission melden – davon abgesehen sind ihnen aber die Hände gebunden.
Soweit es die Verbreitung von Fernsehen angeht, ist das Sendestaatsprinzip in den Artikeln 2 und 2a der Fernsehrichtlinie geregelt. Es besteht aus zwei Teilen: einerseits einer Verpflichtung des Sendestaats, die bei ihm ansässigen Rundfunkprogramme zu regulieren, gem. Art. 2 Abs. 1 der Fernsehrichtlinie (heute Art. 2 Abs. 1 AVMD-Richtlinie):
Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, daß alle Fernsehsendungen, die von seiner Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstaltern gesendet werden, den Vorschriften des Rechtssystems entsprechen, die auf für die Allgemeinheit bestimmte Sendungen in diesem Mitgliedstaat anwendbar sind.
Andererseits verbietet das Sendestaatsprinzip in Art. 2a Abs. 1 (heute Art. 3 AVMD-Richtlinie) allen anderen Mitgliedsstaaten, die Verbreitung dieses Angebots innerhalb Europas zu behindern:
Die Mitgliedstaaten gewährleisten den freien Empfang und behindern nicht die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet aus Gründen, die Bereiche betreffen, die durch diese Richtlinie koordiniert sind.
Wichtig – und in diesem Fall auch streitentscheidend – ist der unscheinbare letzte Satzteil des Art. 2a Abs. 1: die durch diese Richtlinie koordiniert sind. Die Fernsehrichtlinie verbietet nämlich nicht jede Behinderung der Weiterverbreitung, sondern nur eine, die Bereiche betrifft, die von der Fernsehrichtlinie erfasst sind. Eine Behinderung aus anderen Gründen ist – jedenfalls, so weit es die Fernsehrichtlinie regelt – zulässig.
In dem Verfahren stellten sich damit im Kern zwei Fragen:
• Wie weit reicht der koordinierte Bereich der Fernsehrichtlinie? Regelt die AVMD-Richtlinie auch die „Völkerverständigungswidrigkeit” von Rundfunksendern?
• Wie weit reicht das Behinderungsverbot nach Art. 2a Abs. 1 der Fernsehrichtlinie? Erfasst es auch ein Betätigungsverbot nach dem §§ 3, 14 und 15 VereinsG?
Der „koordinierte Bereich” der Fernsehrichtlinie
Das Sendestaatsprinzip gilt gem. Art. 2a Abs. 1 der Fernsehrichtlinie nur, soweit es um Bereiche geht, „die durch diese Richtlinie koordiniert sind”. Im konkreten Fall stand in Frage, ob die Fernsehrichtlinie auch den Bereich der Völkerverständigungswidrigkeit erfasst. Dieses Tatbestandsmerkmal des § 3 VereinsG kommt in der Richtlinie nicht unmittelbar vor. Allerdings regelt Art. 22a der Fernsehrichtlinie (heute Art. 6 AVMD-Richtlinie):
Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß die Sendungen nicht zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität aufstacheln.
In dieser Bestimmung erkennt der EuGH eine Koordinierung auch bezüglich der „Völkerverständigungswidrigkeit”:
Zu den Wörtern „aufstacheln“ und „Hass“ ist festzustellen, dass sie zum einen eine Handlung bezeichnen, die dazu dient, ein bestimmtes Verhalten zu steuern, und zum anderen ein feindliches oder ablehnendes Gefühl gegenüber einer Gesamtheit von Personen.
Somit verfolgt die Richtlinie mit der Verwendung des Begriffs der Aufstachelung zu Hass den Zweck, jegliche menschenverachtende Ideologie, insbesondere Bestrebungen, Gewalt durch Terroranschläge gegen eine bestimmte Personengruppe zu verherrlichen, zu verhindern.
Was den Begriff der Völkerverständigung betrifft, tragen Mesopotamia Broadcast und Roj TV, wie in Randnr. 25 des vorliegenden Urteils ausgeführt, nach Ansicht des vorlegenden Gerichts dazu bei, die gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen türkischen und kurdischen Volkszugehörigen in der Türkei anzuheizen und die Spannungen zwischen den in Deutschland lebenden Türken und Kurden zu erhöhen, und verstoßen somit gegen den Gedanken der Völkerverständigung.
Folglich ist festzustellen, dass ein solches Verhalten unter den Begriff der Aufstachelung zu Hass fällt.
Diese Auführungen des EuGH sind sehr knapp gehalten. Offenbar geht der Gerichthof davon aus, der Tatbestand der „Völkerverständigungswidrigkeit” falle unter die Obergruppe „Aufstacheln zum Hass”. Das ist m.E. nicht richtig. Genau das Gegenteil dürfte der Fall sein: Wer gegen den Gedanken der Völkerverständigung verstößt, „stachelt” noch lange nicht auf. Und auch ein schlechtes Verständnis zwischen den Völkern ist noch nicht dasselbe wie „Hass”. Insofern ist ein „Aufstacheln zum Hass” gegen andere Völker immer auch ein Verstoß gegen die Völkerverständigung – aber nicht umgekehrt.
Die eigentliche Frage, die sich dem EuGH hier gestellt hätte, wäre m.E. auch eine andere gewesen: Nämlich, ob die Richtlinie mehr „koordiniert” als sie explizit regelt. Wenn die Fernsehrichtlinie sagt, Dänemark müsse das Hass-Aufstacheln verhindern – räumt sie Dänemark dann für den Fall von „schwächeren” Programmverstößen ein Ermessen ein? Ist Deutschland dann an diesen Ermessensspielraum gebunden, muss die Wertung von Dänemark also akzeptieren?
Der Gerichtshof hat in die Frage der „Sperrwirkung” der Vorschriften der Fernsehrichtlinie keine Klarheit gebracht. Statt dessen umschifft er das Problem, indem er die Tatbestandsmerkmale des Merkmals „Aufstacheln zum Hass” sehr weit auslegt. In jedem Fall hat der EuGH hier festgestellt: Soweit es um ein völkerverständigungswidrige Inhalte geht, gehören diese zum koordinierten Bereich. Eine Intervention der Bundesrepublik, die sich darauf stützt, ist also vom Behinderungsverbot des Sendestaatsprinzips erfasst. Die Frage ist aber, was dieses Behinderungsverbot eigentlich genau verbietet.
Reichweite des Behinderungsverbots
Der zweite Kernpunkt der Entscheidung des EuGH betrifft die Frage, wie die Pflicht der Mitgliedsstaaten zu verstehen ist, nicht die „Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten” zu „behindern”. In diesem Punkt beruft sich der EuGH auf die Entscheidung de Agostini gegen TV-Shop, in der er schon entschieden hatte, die Fernsehrichtlinie verbiete nicht Maßnahmen gegenüber Dritten, sofern diese Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne behindern.
Der EuGH folgt dieser engen Auslegung auch im Fall Roj-TV. Der Gerichtshof deutet an, das deutsche Betätigungsverbot könne gar nicht in Widerspruch zum Behinderungsverbot nach der Fernsehrichtlinie stehen:
Die deutsche Regierung hat in ihren schriftlichen Erklärungen und in ihren mündlichen Ausführungen vor dem Gerichtshof u.a. erläutert, dass zwar mit der Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 13. Juni 2008 jegliche Betätigung des in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Fernsehveranstalters in Deutschland verboten worden sei, doch sei Deutschland nicht in der Lage, etwaige Auswirkungen im Ausland produzierter Fernsehsendungen in Deutschland zu verhindern. Somit seien der Empfang und die private Nutzung des Programms von Roj TV nicht verboten und in der Praxis tatsächlich weiterhin möglich. Insbesondere werde zwar die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus Dänemark in das deutsche Hoheitsgebiet nicht verhindert, aber jegliche von Roj TV ausgehende oder zu ihren Gunsten erfolgende Betätigung im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland sei aufgrund des Betätigungsverbots, das mit der Verfügung des Bundesministers des Innern vom 13. Juni 2008 ausgesprochen worden sei, rechtswidrig. In Deutschland seien folglich die Produktion von Sendungen und die Organisation von Veranstaltungen, bei denen Sendungen von Roj TV in einem öffentlichen Rahmen, insbesondere in einem Stadion, gezeigt würden, ebenso wie im deutschen Hoheitsgebiet stattfindende Unterstützungsaktivitäten verboten.
Maßnahmen wie die in der vorstehenden Randnummer genannten stellen grundsätzlich kein Hindernis für die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne dar; gleichwohl ist es Sache des vorlegenden Gerichts, die konkreten Wirkungen zu bestimmen, die sich aus der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Verbotsverfügung für die von den Klägerinnen der Ausgangsverfahren von einem anderen Mitgliedstaat aus ausgestrahlten Fernsehsendungen ergeben, wobei es zu prüfen hat, ob diese Verfügung nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats der Sendungen verhindert.
Der EuGH sagt also, dass „Unterstützungsaktivitäten” wie die öffentliche Vorführung oder die Produktion von Sendungen von Roj-TV von dem Behinderungsverbot, das sich nur auf die Verbreitung bezieht, nicht geschützt werden. Staatliche Maßnahmen die diese Aktivitäten von Roj-TV erfassen, sind nur rechtswidrig, wenn sie mittelbar auch noch die Verbreitung des Programms behindern.
Erkenntnisgewinn und weiterer Fortschritt
Das BVerwG hat eine Frage beantwortet bekommen, aber eine neue hat ihm der EuGH gestellt. Zumindest für den konkreten Fall ist nun geklärt, dass ein vereinsrechtliches Betätigungsverbot wegen „Völkerverständigungswidrigkeit” in den koordinierten Bereich der Fernsehrichtlinie fallen kann. Das BVerwG muss sich nun aber damit auseinandersetzen, was es eigentlich bedeutet, wenn das Bundesinnenministerium einem ausländischen Sender verbietet, sich in Deutschland zu „betätigen”. Wenn das Gericht zu der Auffassung gelangt, damit sei auch die Sendung von Roj-TV gemeint, wäre die Verfügung als europarechtswidrig aufzuheben.
Diese Frage stellt sich im Übrigen nicht nur aus europarechtlicher Sicht. Denn auch nach deutschem Recht ist mehr als problematisch, dass ein Bundesministerium im vorliegenden Fall Rundfunkinhalte reguliert. Fragen der Inhaltsregulierung und der grenzüberschreitenden Verbreitung von Rundfunk sind nicht umsonst spezialgesetzlich im Rundfunkrecht geregelt, nämlich in § 51b Abs. 1 RStV. Zuständig für das Vorgehen gegen ausländische Fernsehsender wegen rechtswidriger Inhalte ist nicht das Bundesinnenministerium, sondern gem. § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 RStV die ZAK i.V.m. der örtlich zuständigen Landesmedienanstalt. Im Hintergrund steht die ausführliche Rechtsprechung des BVerfG zur Rundfunkfreiheit, die im Grundsatz auch auf ausländische Rundfunksender Anwendung findet. Es wäre wünschenswert, dass sich das BVerwG auch mit diesen Aspekten auseinandersetzt.
Das Urteil des EuGH in der Sache Roj-TV.
Besprechung des EuGH-Urteils bei e-comm.
Update, 13.8.2013:
Wie ich heute erst erfahren habe, wurde das Urteil beim BVerwG unter einem neuen Aktenzeichen weitergeführt (Az. BVerwG 6 A 3.11). Schon am 23.7.2013 hat das BVerwG das Verfahren durch Gerichtsbescheid beendet. Das Gericht hat die Verfügung des Bundesinnenministerium insofern aufgehoben, als diese „die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehsendungen des Senders R. TV der Klägerin von Dänemark aus nach bzw. in Deutschland” betraf. Das Gericht nahm also an, dass die Verbotverfügung des BMI auch die eigentliche Verbreitung erfasste und stufte sie in diesem Umfang als EU-rechtswidrig ein. Mit einer Sperrwirkung des deutschen Medienrechts setzte sich das Gericht nicht auseinander; Art. 5 GG kommt in der Entscheidung nicht vor.
