EU-Fluggastdatensammlung: Einfach durchdrücken?
Am Montag tagt der Rat der Europäischen Union, um über den Vorschlag der Kommission zur PNR-Speicherung abzustimmen. Die Bundesregierung hat bereits ihre Zustimmung zu diesem Rahmenbeschluss geäußert. Kritische Stellungnahmen liegen vom Bundesrat und der FDP-Bundestagsfraktion vor. Im Ministerrat scheint man jedoch auf einen demokratischen Diskurs keinen Wert zu legen: Bei der Sitzung werden nicht einmal Dolmetscher anwesend sein. Hinzu kommt, dass die Bundesregierung eine Vertreterin entsenden wird, die an der Ressortabstimmung zwischen Justiz- und dem federführenden Innenministerium gar nicht teilgenommen hat.
Im Ministerrat ist zwar nur ein Vertreter der Bundesregierung zur Stimmabgabe befugt. Art. 23 Abs. 3 GG gibt dem Bundestag aber das Recht, eine Stellungnahme abzugeben. Das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union bestimmt, dass die Bundesregierung diesen Parlamentsbeschluss den Verhandlungen zugrunde legen muss. Die FDP-Fraktion hat bereits einen Antrag mit einer ablehnenden Stellungnahme eingebracht.
Speicherung der Fluggastdaten für 13 Jahre
Der Vorschlag der Kommission sieht vor, dass jeder Mitgliedstaat eine sog. „PNR-Zentralstelle“ einrichtet. Diese soll bei den Fluggesellschaften die Daten von Passagieren internationaler Flüge erheben und für 5 Jahre speichern. Anschließend sind sie für weitere 8 Jahre in einer „ruhenden Datenbank“ aufzubewahren. Diese Informationen werden von den Zentralstellen ausgewertet und einer „Risikoanalyse“ unterzogen: Ziel ist es, Personen mit einem „Gefährdungspotential“ herauszufiltern. Die entsprechenden Daten werden dann an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet. Auch Behörden anderer EU- und solche von Drittstaaten sollen Zugriff auf die Daten erhalten.
Kritische Stellungnahmen von FDP und Bundesrat
In ihren Stellungnahmen kritisieren die FDP-Fraktion und der Bundesrat, dass die Regelung in der Form eines Rahmenbeschlusses erlassen werden soll. Der Rahmenbeschluss ist eine Handlungsform der dritten Säule der EU (PJZS – Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen). Er wirkt ähnlich wie eine Richtlinie, d.h. dass nur das Ziel des Beschlusses, nicht aber die Wahl der Mittel für die Mitgliedstaaten verbindlich ist. Das besondere ist, dass ein Rahmenbeschluss ohne Mitwirkung des Europäischen Parlaments ergeht. Ihm wird lediglich die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben.
Nach Ansicht von FDP und Bundesrat kann die jetzige Rechtsgrundlage (Art. 29, 30 Abs. 1 b), 34 Abs. 2 b) EUV) dafür nicht herangezogen werden. Der Rahmenbeschluss erlasse nicht nur Regelungen für (staatliche) Strafverfolgungsbehörden, sondern verpflichtet auch die privaten Fluggesellschaften. Damit würden die Kompetenzen im Bereich der PJZS überschritten. Auch die Vorratsdatenspeicherung sollte zunächst in einem Rahmenbeschluss erlassen werden. Nach Protesten des Europäischen Parlaments kam auch die Kommission zu der Auffassung, dass die Rechtsgrundlage (aus ähnlichen Gründen) nicht in Frage komme. Sie brachte dann eine Richtlinie auf den Weg, an deren Verabschiedung das Parlament im Wege des Mitentscheidungsverfahrens beteiligt war.
Schwerer Eingriff – geringer Nutzen
Außerdem sei die Maßnahme unverhältnismäßig: Die Schwere des Eingriffs in die Rechte der Betroffenen könne nicht gerechtfertigt werden. Ein Nutzen der Daten für die Zwecke der Strafverfolgung sei nicht nachzuweisen. Dazu Ulrich Goll in einer Rede vor dem Bundesrat:
Bezeichnenderweise bleibt der Vorschlag der Kommission jeden Nachweis schuldig, dass es zur Terrorbekämpfung notwendig oder auch nur nützlich ist, auf PNR-Daten zuzugreifen. Mir leuchtet auch nicht ein, warum wir ohne jeden Anlass und ohne jeden Verdacht die PNR-Daten aller Fluggäste erheben und 13 Jahre speichern müssen. Ich habe große Skepsis, ob man in diesem Datenmeer aktuelle Spuren, die auf Terroristen hinweisen, überhaupt entdecken kann.
Damit verletze die Regelung das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Aus dem Beschluss des Bundesrates:
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 65, 1, 47) besteht außerhalb statistischer Zwecke ein „striktes Verbot der Sammlung personenbezogener Daten auf Vorrat“. Es ist danach nicht zulässig, solche Daten zu erheben und zu speichern, die zur Erfüllung der konkreten und aktuellen Aufgabe nicht benötigt werden, die aber zu einem späteren Zeitpunkt gebraucht werden könnten.
Nach der Rechtsprechung des EGMR stellt das systematische, rechtlich unbegrenzte Sammeln von Daten eine Verletzung von Artikel 8 EMRK dar (vgl. EGMR, Urteil vom 4. Mai 2000 – 28341/95 – Rotaru, Tz. 57 ff.). Vor diesem Hintergrund bestehen aus Sicht des Bundesrates erhebliche Bedenken gegen die in den Artikeln 5 und 9 des Rahmenbeschlusses vorgesehene anlass- und verdachtsunabhängige Erhebung und Speicherung von PNR-Daten sämtlicher die EU-Grenzen überquerender Fluggäste.
Auch eine Evaluierung bzw. Gutachten zur Brauchbarkeit der Informationen für die Behörden sind nicht vorgesehen. Dabei könnte man sich Erfahrungen der USA und Kanada, die schon länger PNR verwerten, zu Nutze machen.
Keine Rechte für die Betroffenen
Hinzu komme, dass der Rahmenbeschluss keine Regelungen für den Schutz der Betroffenen enthalte. So fehlen z. B. Auskunftsrechte und Berichtigungs- bzw. Löschungsansprüche. Bezüglich des Datenschutzes wird lediglich auf einen Rahmenbeschluss verwiesen, der noch gar nicht erlassen wurde. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Hoheitsrechte nationaler Strafverfolgungsbehörden: In diese werde durch die auswertende Arbeit der Zentralstellen eingegriffen.
Alle angesprochenen Argumente könnten auch vor dem BVerfG geltend gemacht werden. Für Rahmenbeschlüsse gilt nämlich die „Solange“-Rechtsprechung nicht, weil diese keinen Vorrang vor nationalem Recht haben. Den können nur europäische Rechtsetzungsakte für sich beanspruchen, die innerhalb der ersten (supranationalen) Säule der EU erlassen wurden.
