Die neue Internet-TK-Verordnung und offene WLANs
Telemedicus hat bereits über den Verordnungsentwurf der EU-Kommission zum vernetzten Kontinent berichtet. Der Entwurf betrifft nicht nur die Netzneutralität und Netzsperren, sondern enthält auch detaillierte Regeln zur Bereitstellung von offenen WLAN-Zugängen.
Die Regelungen zu offenen Hotspots sind vor allem in den Artikel 14 und 15 sowie in den Erwägungsgründen 26 bis 29 geregelt. Das Kernstück der Regelung ist Art. 14. Dieser enthält verschiedene Bestimmungen, die es erleichtern soll, offene WLAN-Hotspots anzubieten. Die Vorschrift lautet im Volltext:
Artikel 14 – Zugang zu lokalen Funknetzen
(1) Die zuständigen nationalen Behörden gestatten die Bereitstellung des Zugangs zum Netz eines Anbieters öffentlicher elektronischer Kommunikation über lokale Funknetze sowie die Nutzung der harmonisierten Funkfrequenzen für diesen Zugang und knüpfen dies lediglich an eine Allgemeingenehmigung.
(2) Die zuständigen nationalen Behörden hindern Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation nicht daran, der Öffentlichkeit den Zugang zu ihren Netzen über lokale Funknetze zu gewähren, die sich in den Räumlichkeiten von Endnutzern befinden können, sofern die Bedingungen für die Allgemeingenehmigung eingehalten werden und zuvor die Zustimmung des entsprechend informierten Endnutzers eingeholt wurde.
(3) Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation beschränken nicht einseitig
a) das Recht der Endnutzer, einen über Dritte bereitgestellten Zugang zu lokalen Funknetzen
ihrer Wahl zu nutzen;
b) das Recht der Endnutzer, anderen Endnutzern über lokale Funknetze einen gegenseitigen oder generellen Zugang zu den Netzen solcher
Anbieter zu gewähren, u. a. auf der Grundlage von Initiativen Dritter, die sich zusammenschließen und die lokalen Funknetze verschiedener Endnutzer öffentlich zugänglich machen.
(4) Die zuständigen nationalen Behörden beschränken nicht das Recht des Endnutzers, anderen Endnutzern einen gegenseitigen oder generelleren Zugang zu ihren lokalen Funknetzen zu gewähren, u. a. auf der Grundlage von Initiativen Dritter, die sich zusammenschließen und die lokalen Funknetze verschiedener Endnutzern öffentlich zugänglich machen.
(5) Die zuständigen nationalen Behörden beschränken nicht den öffentlichen Zugang zu lokalen Funknetzen,
a) der von Behörden in den oder in unmittelbarer Nähe der Räumlichkeiten dieser Behörden
bereitgestellt wird, sofern der Zugang zu den in diesen Räumlichkeiten erbrachten öffentlichen Diensten gehört;
b) der auf Initiative von nichtstaatlichen Organisationen oder von Behörden bereitgestellt wird, mit denen lokale Funknetze unterschiedlicher Endnutzer zusammengeschlossen bzw. gegenseitig oder in generellerer Weise zugänglich gemacht werden sollen; dies umfasst gegebenenfalls auch lokale Funknetze, zu denen der öffentliche Zugang nach Buchstabe a dieses Absatzes bereitgestellt wird.
(6) Ein Unternehmen, eine Behörde und sonstige Endnutzer gelten nicht allein aufgrund der Tatsache, dass sie einen öffentlichen Zugang zu lokalen Funknetzen bereit stellen, als Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation, sofern die Bereitstellung nicht gewerblicher Art ist oder lediglich einen untergeordneten Teil anderer gewerblicher Tätigkeiten oder öffentlicher Dienste darstellt, die nicht von der Signalübertragung in solchen Netzen abhängen.
Art. 14 des Entwurfs im Detail
Art. 14 sieht, zusammengefasst, ein Recht vor, eigene offene WLAN-Hotspots bereitzustellen und dabei durch Dritte nicht behindert zu werden. Dieses Recht gilt für gewerbliche Anbieter, Privatpersonen und für „Initiativen Dritter, die sich zusammenschließen und die lokalen Funknetze verschiedener Endnutzer öffentlich zugänglich machen” – gemeint ist hier wohl „Freifunk”. Die Kommission will solche Initiativen unterstützen, weil sie eine „effiziente ergänzende drahtlose Breitbandinfrastruktur” errichten, die auch Dritten den Internzugang ermöglichen (Erwägungsgrund 27).
Erfasst sind aber auch kommerzielle Anbieter wie die Deutsche Telekom oder Kabel Deutschland und halb-kommerzielle Anbieter wie FON. Der Entwurf bezieht sich außerdem auch ausdrücklich auf staatliche Einrichtungen, die Hotspots bereitstellen, „um Bürgerinnen und Bürgern vor Ort einen kostengünstigen Zugang zu elektronischen Behördendiensten zu bieten” (Erwägungsgrund 28). Neben Behörden sind hier wohl vor allem öffentliche Bibliotheken gemeint.
Das Erfordernis der Allgemeingenehmigung
Das Recht, offene Hotspots anzubieten, wird sowohl gegenüber den privaten Internet-Providern als auch gegenüber „Behörden” geschützt. Einzige Ausnahme: Die Mitgliedsstaaten dürfen den Hotspot-Anbietern eine sog. „Allgemeingenehmigung” abverlangen. Eine Allgemeingenehmigung ist nach Art. 2 der Genehmigungsrichtlinie (RL 2002/20/EG) eine Regelung des Mitgliedsstaates, die Telekommunikationsunternehmen ihre Tätigkeit erlaubt, wenn abstrakte Kriterien eingehalten sind. Es gibt also kein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt; der TK-Anbieter braucht keine konkrete, auf sich bezogene Genehmigung mehr. In vielen Mitgliedsstaaten (auch in Deutschland, § 6 TKG) gibt es aber eine Anzeigepflicht.
Was die EU-Kommission sich unter einer Allgemeingenehmigung für Hotspot-Zugänge vorstellt, konkretisiert sie in Art. 15 des Verordnungsentwurfs: Dort geht es um die „maximalen Abmessungen, die Leistung und die elektromagnetischen Eigenschaften sowie die optischen Auswirkungen der drahtlosen Zugangspunkte”. Dies will die EU-Kommission später noch durch „Durchführungsrechtsakte” konkretisieren.
Im Übrigen soll der Entwurf ausschließen, dass Behörden oder Telekommunikationsunternehmen die Bereitsteller von offenen Hotspots „hindern” bzw. „beschränken”. Diese Begriffe sind im Verordnungsentwurf nicht weiter konkretisiert; Erwägungsgrund 25 nennt als Beispiel für eine Behinderung durch Behörden lediglich „individuelle Baugenehmigungen oder andere Arten der Erlaubnis”. Damit sind die beiden Begriffe „hindern” und „beschränken” dann aber auch interpretationsoffen: Als Hinderung dürfte wohl letztlich jede Maßnahme qualifizieren, die offene Hotspot-Anbieter in irgendeiner Weise beeinträchtigt oder einschränkt, seien es Regelungen in AGB oder auch technische Maßnahmen.
Privilegierung für nicht- und halbkommerzielle Anbieter
Nach Art. 14 Abs. 6 des Entwurfs sollen offene Hotspots auch nicht der Regulierung für elektronische Kommunikationsdienste unterworfen sein, „sofern die Bereitstellung nicht gewerblicher Art ist oder lediglich einen untergeordneten Teil anderer gewerblicher Tätigkeiten oder öffentlicher Dienste darstellt”. Dies hat den Vorteil, dass Hotspot-Anbieter Rechtssicherheit bekommen: Sie müssen nicht die teils sehr komplexen Regelungen zu Datensicherheit, Speicherungspflichten und technischen Vorgaben einhalten, die für die professionellen Betreiber von Telekommunikationsnetzen gelten.
Dadurch entsteht aber ein anderes Problem: Derzeit wird diskutiert, ob man offene Hotspots in die Haftungsprivilegierung einbeziehen sollte, die sich aus Art. 12 der E-Commerce-Richtlinie (ECRL) für „Dienste der Informationsgesellschaft”, ergibt. Umgesetzt ist diese Regelung in § 8 TMG. Nach dieser Regel sind Access-Provider, die lediglich „von einem Nutzer eingegebene Informationen in einem Kommunikationsnetz […] übermitteln oder Zugang zu einem Kommunikationsnetz […] vermitteln”, von einer Haftung für die durch sie übermittelten Informationen weitgehend freigestellt. Weil derzeit nicht klar ist, ob diese Regelung auch für offene Hotspots gilt, schwebt über den Betreibern der Hotspots die ständige Gefahr, für Urheberrechtsverletzungen abgemahnt zu werden. Die politischen Initiativen zielen nun darauf, die Hotspot-Anbieter in den Schutzumfang von Art. 12 ECRL bzw. § 8 TMG einzubeziehen – und dadurch die Haftungsgefahr einzudämmen.
Auch wenn die beiden Definitionen in Art. 14 Abs. 6 des Verordnungsentwurfs und Art. 12 Abs. 1 der ECRL nicht deckungsgleich sind, besteht ein gewisses Spannungsfeld. Wenn ein WLAN-Hotspot-Betreiber nach gesetzlicher Bestimmung ausdrücklich kein Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation sein soll, dann stellt sich die Frage, ob er noch Access-Provider i.S.d. Art. 12 der ECRL sein kann. Beide Vorschriften haben letztlich den selben Ansatzpunkt: Sie regulieren Anbieter, die professionell und in großem Maßstab den Zugang zum Internet öffnen. Wenn der Gesetzgeber private oder semi-private Hotspots aus der TK-Regulierung auszuklammert, könnte dies von Gerichten so interpretiert werden, dass diesen Anbietern auch kein Haftungsprivileg zusteht.
Konkrete Auswirkungen auf Freifunk und Anbieter offener Hotspots
Was würde sich für die Hotspot-Anbieter konkret ändern? Das ist nicht ganz einfach abzuschätzen. Derzeit gibt es nur den Verordnungsentwurf der EU-Kommission. Wie dieser sich auf das rechtliche Spannungsfeld auswirken würde, in dem Anbieter offener Hotspots sich befinden, ist in einigen Punkten noch offen. Zum einen ist der Entwurf noch lange nicht „verabschiedungsreif”; jetzt beginnt erst das lange Konsulationsverfahren zwischen EU-Rat, EU-Parlament und Kommission. Da die Verordnung mit Regelungen zur Netzneutralität und Netzsperren auch einige kontroverse Aspekte enthält, dürfte dieses Verfahren sich zumindest noch eine Weile hinziehen.
Ob die Änderung für Hotspot-Anbieter in Deutschland eine Erleichterung bedeuten würde, ist außerdem fraglich: Als nicht-kommerzieller Anbieter gilt in Deutschland bisher gar keine Anzeigepflicht. Abgesehen von den allgemeinen technischen Vorgaben für WLAN-Router gibt es auch keine „Allgemeingenehmigung”. Es wäre deshalb nicht ausgeschlossen, dass die Novellierung erst dazu führt, dass Dienste wie Freifunk sich in Deutschland bei der Bundesnetzagentur anmelden müssen. Ebenso wäre denkbar, dass die BNetzA als Reaktion auf die Durchführungsbestimmungen der EU-Kommission zukünftig überwachen wird, ob die Hotspot-Anbieter die Vorgaben zu „elektromagnetischen Eigenschaften” etc. einhalten. Dies kann für private Hotspot-Anbieter etwas höheren Regulierungsdruck bedeuten – andererseits ist dies angesichts der Stärke und Komplexität der Netzeinrichtungen, die manche Bastler aus der Freifunk-Szene errichtet haben, wahrscheinlich auch sinnvoll.
Das Hauptproblem der offenen Hotspots, die zivilrechtliche Störerhaftung, bleibt durch den Verordnungsentwurf zunächst einmal unberührt. Hier bleibt aber die Frage, ob Art. 14 Abs. 5 des Entwurfs nicht sogar eine Verschärfung dieses Problems bewirkt. Es ist aber nicht auszuschließen, dass die EU-Organe dieses Problem im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses noch adressieren.
Der Verordnungsentwurf im Volltext.
Telemedicus zu den Verordnungs-Bestimmungen zur Netzneutralität und Netzsperren.
Übersicht zur derzeitigen Rechtslage bei wiki.freifunk.net.
