Darf der Presse der Zugang zu Einwohnerversammlungen verweigert werden?
Ein Gastbeitrag von Rechtsanwalt Dr. Jonas Kahl, LL.M.
Die Chemnitzer Freie Presse hat gestern mitgeteilt, dass sie Klage gegen die Stadt Burgstädt beim Verwaltungsgericht Chemnitz erhoben hat. Hintergrund ist, dass die Stadt am 27.01.2016 Pressevertreter von einer örtlichen Einwohnerversammlung ausgeschlossen und lediglich am Folgetag zu einer Pressekonferenz eingeladen hatte. Nunmehr möchte der Verlag vom Gericht festgestellt haben, dass dieser Ausschluss der Medienvertreter unzulässig war. Mittlerweile hat sich sogar das Sächsische Innenministerium geäußert und erklärt, dass ein Rechtsanspruch auf Teilnahme nicht bestehe. Aber gibt es einen solchen Anspruch für die Presse tatsächlich nicht?
Öffentlichkeitsgrundsatz auch für Einwohnerversammlungen?
Die Einwohnerversammlung im Kommunalrecht
Die Freie Presse ist der Ansicht, dass der Ausschluss in klarem Widerspruch zur Sächsischen Gemeindeordnung (SächsGemO) steht. In dieser sind Einwohnerversammlungen im Detail geregelt. So heißt es in § 22 Abs. 1 SächsGemO unter anderem:
(1) Allgemein bedeutsame Gemeindeangelegenheiten sollen mit den Einwohnern erörtert werden. Zu diesem Zweck soll der Gemeinderat mindestens einmal im Jahr eine Einwohnerversammlung anberaumen. Einwohnerversammlungen können auf Gemeindeteile beschränkt werden. Die Einwohnerversammlung wird vom Bürgermeister spätestens eine Woche vor ihrer Durchführung unter ortsüblicher Bekanntgabe von Ort, Zeit und Tagesordnung einberufen. Den Vorsitz führt der Bürgermeister oder ein von ihm beauftragter leitender Bediensteter, sofern der Gemeinderat nicht eines seiner Mitglieder damit beauftragt. Gemeinderäte und Vertreter der Gemeindeverwaltung müssen den Einwohnern für Fragen zur Verfügung stehen.
Dass Einwohnerversammlungen für jedermann zugänglich sind, dem Öffentlichkeitsgrundsatz unterliegen und demnach auch die Presse einen Zugangsanspruch hat, ergibt sich zwar aus dem Wortlaut der Regelung in der Tat nicht unmittelbar.
Allerdings ist das Öffentlichkeitsprinzip in der Sächsischen Gemeindeordnung an anderer Stelle geregelt, nämlich in § 37 Abs. 1 SächsGemO, welcher die Gemeinderatssitzungen regelt. Dort heißt es:
„Die Sitzungen des Gemeinderats sind öffentlich,[…]“.
Insofern kommt es vorliegend entscheidend auf die Frage an, ob der Öffentlichkeitsgrundsatz, welcher ausdrücklich nur für Gemeinderatssitzungen geregelt ist, auf Einwohnerversammlungen analog anzuwenden ist.
Was sagt die rechtswissenschaftliche Literatur?
In der Kommentierung der SächsGemO wird das bejaht. Dort heißt es dazu:
„Die Einwohnerversammlung ist nach der hier vertretenen Auffassung entsprechend dem Rechtsgedanken aus § 37 öffentlich durchzuführen. Die Beschränkung des Einlasses auf Einwohner dürfte aus organisatorischen Gründen ohnehin nur schwer zu gewährleisten sein. Ortsfremde können also problemlos zugelassen werden.“ (Blazek, in: Quecke/Schmid, SächsGemO, Rdn. 6 zu § 22)
Argumentativ untermauert wird dies damit, dass der Öffentlichkeitsgrundsatz als übergeordnetes Grundprinzip des Kommunalverfassungsrechts eben auch auf Bürgerversammlungen anzuwenden sei.
Herleitung aus verfassungsrechtlichen Prinzipien
In der Tat sprechen gewichtige Gründe dafür, dass der Öffentlichkeitsgrundsatz auch für Einwohnerversammlungen zu gelten hat.
Bereits der Wortlaut des § 22 Abs. 1 SächsGemO macht deutlich, dass Einwohnerversammlungen in der SächsGemO zum Kernbestand des demokratischen Lebens in der Gemeinde gezählt werden. Denn dort heißt es, dass in solchen Versammlungen vom Gemeinderat „bedeutsame Gemeindeangelegenheiten“ „mit den Einwohnern erörtert werden“ sollen. Zudem ist eine Verpflichtung des Gemeinderats vorgesehen, eine solche Versammlung mindestens einmal im Jahr anzuberaumen.
Insofern wird deutlich, dass Einwohnerversammlungen für das Zusammenspiel von Gemeinderat und Einwohnern in einer Gemeinde von fundamentaler Bedeutung sind. Noch mehr als in Gemeinderatssitzungen selbst soll es in Einwohnerversammlungen zu einem Dialog zwischen Rat und Einwohnern kommen.
Einwohnerversammlungen sind daher ihrem Wesen nach Sinnbild des demokratischen Lebens in einer Kommune. Den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 37 Abs. 1 SächsGemO daher nur auf Gemeinderatssitzungen und nicht auch auf Einwohnerversammlungen anwenden zu wollen, wie es die Gemeinde Burgstädt getan hat, widerspricht deren kommunalverfassungsrechtlicher Rolle grundlegend. Schließlich wird der Öffentlichkeitsgrundsatz als solches aus der Konkretisierung des Demokratieprinzips für die kommunale Ebene in Art. 28 Grundgesetz (GG) hergeleitet, welche die Kontrolle staatlicher Gewalt und eine Rückkopplung zwischen Bürgern und Gemeinden sicherstellen und den Gemeinderat legitimieren soll.
Öffentlichkeitsgrundsatz gilt auch für Einwohnerversammlungen
Auch aus diesen grundlegenden Prinzipien des Kommunalverfassungsrechts heraus wird deutlich, dass der in § 37 SächsGemO normierte Öffentlichkeitsgrundsatz auch auf § 22 SächsGemO und die dort geregelte Einwohnerversammlung übertragen werden muss. Der Presse ist daher, wie der sonstigen Öffentlichkeit auch, ein Zugang zu Einwohnerversammlungen zu ermöglichen. Ein Aussperren von Pressevertretern ist als rechtswidrig anzusehen.
Verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch
Ein Zugangsanspruch der Presse für derartige Versammlungen folgt aber auch unmittelbar aus der Pressefreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Denn für Journalisten ist es bei der Ausübung ihrer Tätigkeit von existenzieller Bedeutung, möglichst ohne Einschränkungen Zugang zu Informationsquellen aller Art zu haben; dazu zählt auch der Zugang zu Veranstaltungen. Nur so kann die Presse gewährleisten, dass sie ihrer öffentlichen Aufgabe zur Mitwirkung an der Meinungsbildung und zur Wiedergabe und Veröffentlichung von Diskussionsbeiträgen und Kritik gerecht werden kann.
Aber selbst ein Anspruch allein auf Zugang zu für jedermann zugängliche Ereignisse kann dabei noch nicht ausreichend sein. Um das Berichterstattungsinteresse der Presse zu befriedigen, bedarf es darüber hinaus auch noch eines privilegierten Zugangs zu unmittelbaren Informationsquellen. Insofern müssten Pressevertreter selbst dann zu Einwohnerversammlungen zugelassen werden, wenn diese entgegen obiger Darstellung nicht ohnehin öffentlich wären.
Im Übrigen dürften auch Kapazitätsengpässe, etwa weil der Saal schon voll ist, im Ergebnis nicht dazu führen, dass Medienvertreter allesamt ausgesperrt werden. Denn unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an einer Berichterstattung der Presse müsste gerade in Fällen, in denen der Inhalt einer Einwohnerversammlung von so großer Bedeutung ist, dass es Kapazitätsengpässe gibt, Pressevertretern vorrangig Einlass gewährt werden, da gerade dann die Presse Rechnung dafür tragen kann, dass auch jene, die nicht unmittelbar an der Versammlung teilnehmen konnten, nachträglich vom Inhalt der Versammlung Kenntnis erlangen können. Zu beachten wäre hierbei lediglich, dass es zu keinen Ungleichbehandlungen zwischen Journalisten kommt. Soweit die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten und Kapazitäten dies nicht zulassen, soll je nach Situation anhand verschiedenster Kriterien differenziert und Abhilfe geschaffen werden.
Dr. Jonas Kahl, LL.M. ist Rechtsanwalt bei FPS in Berlin im Bereich Medien- und Presserecht. Er hat an der Universität Leipzig zu presserechtlichen Rechten und Pflichten promoviert und befasst sich regelmäßig mit den Zugangsrechten von Journalisten.
