Telemedicus Sommerkonferenz 2017
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Am vergangenen Donnerstag hat die EU-Kommission einen Verordnungsentwurf zur Telekommunikations- und Internetregulierung veröffentlicht. Die Verordnung soll eine Reihe von wichtigen Themen adressieren: Unter anderem will sie die hohen Gebühren für Auslandsroaming abschaffen und den Grundsatz einer europaweiten Genehmigung für Anbieter von Telekommunikationsdiensten einführen. In den Schlagzeilen ist die Verordnung aber aus einem anderen Grund: Sie regelt die Netzneutralität.

Die EU-Kommission hatte bei diesem Thema jahrelang gezaudert. Das ist jetzt vorbei: Der Verordnungsentwurf enthält nicht nur sehr konkrete Regelungen zur Netzneutralität, er regelt auch deren Durchsetzung. En passant will er auch Netzsperren erlauben. Telemedicus gibt einen ersten Überblick.

Die Verordnung soll „Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents” enthalten. Hinter dem Schlagwort „vernetzter Kontinent” verbergen sich nicht nur Änderungen im Telekommunikationsrecht. Der Verordnungsentwurf (VO-E) adressiert in wesentlichen Aspekten die Bereitsstellung von Internet-Zugängen. Das ist schon für sich gesehen bemerkenswert: Das Telekommunikationsrecht betrifft originär nur den Betrieb der physikalischen Infrastruktur und die Basis des Signaltransports. Die Verordnung löst sich von diesem Paradigma und führt unter anderem die Kategorie des „Internetzugangsdienstes” ein (Art. 2 Nr. 14 VO-E).

Die Internetzugänge sind aber eigentlich kein (originärer) Bereich des Telekommunikationsrechts, sondern ein Dienst der Informationsgesellschaft – und befinden sich damit im Regelungsbereich der E-Commerce-Richtlinie (Art. 12 ECRL). Wie die neue Verordnung sich in die Systematik von TK-Richtlinien einerseits und Richtlinien zur Inhalteregulierung andererseits einfügt, wird eine spannende Frage. Der Verordnungsentwurf entspricht jedenfalls dem allgemeinen Trend: Die EU reguliert mit Methoden und Regeln, die eigentlich für die Transportregulierung gemacht wurden, vermehrt auch die Kommunikationsinhalte.

Netzneutralität light?


Die Kernbestimmung in Sachen Netzneutralität ist Art. 23 des Verordnungsentwurfs. Diese lautet im Volltext:
Artikel 23 – Freiheit der Bereitstellung und Inanspruchnahme eines offenen Internetzugangs und angemessenes Verkehrsmanagement

(1) Endnutzern steht es frei, über ihren Internetzugangsdienst Informationen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten und Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen. Endnutzern steht es frei, mit Anbietern von Internetzugangsdiensten Vereinbarungen über Datenvolumina und -geschwindigkeiten zu schließen und entsprechend solchen Datenvolumenvereinbarungen beliebige Angebote von Anbietern von Internetinhalten, -anwendungen und -diensten in Anspruch zu nehmen.

(2) Endnutzern steht es ferner frei, mit Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikation oder mit Anbietern von Inhalten, Anwendungen und Diensten die Erbringung von Spezialdiensten mit einer höheren Dienstqualität zu vereinbaren. Um die Erbringung von Spezialdiensten für Endnutzer zu ermöglichen, steht es Anbietern von Inhalten, Anwendungen und Diensten sowie Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikation frei, miteinander Vereinbarungen über die Übertragung des diesbezüglichen Datenvolumens oder -verkehrs als Spezialdienste mit bestimmter Dienstqualität oder eigener Kapazität zu schließen. Durch die Bereitstellung von Spezialdiensten darf die allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht in wiederholter oder ständiger Weise beeinträchtigt werden.

(3) Dieser Artikel lässt die Rechtsvorschriften der Union oder nationale Rechtsvorschriften über die Rechtmäßigkeit der übertragenen Informationen, Inhalte, Anwendungen oder Dienste unberührt.

(4) Die Ausübung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Freiheiten wird durch die Bereitstellung vollständiger Informationen gemäß Artikel 25 Absatz 1, Artikel 26 Absatz 2 und Artikel 27 Absätze 1 und 2 erleichtert.

(5) Innerhalb vertraglich vereinbarter Datenvolumina oder -geschwindigkeiten für Internetzugangsdienste dürfen Anbieter von Internetzugangsdiensten die in Absatz 1 genannten Freiheiten nicht durch Blockierung, Verlangsamung, Verschlechterung oder Diskriminierung gegenüber bestimmten Inhalten, Anwendungen oder Diensten oder bestimmten Klassen davon beschränken, außer in den Fällen, in denen angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen erforderlich sind. Angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen müssen transparent, nicht diskriminierend, verhältnismäßig und erforderlich sein,
a) um einer Rechtsvorschrift oder einem Gerichtsbeschluss nachzukommen oder um schwere Verbrechen abzuwehren oder zu verhindern;
b) um die Integrität und Sicherheit des Netzes, der über dieses Netz erbrachten Dienste und der Endgeräte der Endnutzer zu wahren;
c) um die Übertragung unerbetener Mitteilungen an Endnutzer zu unterbinden, welche ihre vorherige Zustimmung zu solchen beschränkenden Maßnahmen gegeben haben;
d) um die Auswirkungen einer vorübergehenden oder außergewöhnlichen Netzüberlastung zu minimieren, sofern gleichwertige Verkehrsarten auch gleich behandelt werden.

Im Rahmen eines angemessenen Verkehrsmanagements dürfen nur solche Daten verarbeitet werden, die für die in diesem Absatz genannten Zwecke erforderlich und verhältnismäßig sind.

Schon ein erstes Überfliegen zeigt: Diese Bestimmung hat es in sich. Was genau bedeutet Art. 23 des Verordnungsentwurfs?

Art. 23 im Detail


Die „klassische” Netzneutralität regelt der Entwurf in Abs. 1 und Abs. 5.

Abs. 1 des Verordnungsentwurfs regelt die universelle Nutzbarkeit des Internets: Die Endnutzer sollen Inhalte und Dienste ihrer Wahl abrufen können. Damit ist offenbar gemeint, dass der Zugangsanbieter die Wahlfreiheit der Nutzer (grundsätzlich) nicht einschränken darf. Auffällig ist, dass Art. 23 Abs. 1 VO-E die Wahlfreiheit der Nutzer zwar für „Informationen”, „Inhalte”, „Anwendungen” und „Dienste” in den Vordergrund stellt, nicht aber für die genutzten Endgeräte.

Während Art. 1 eher als Programmvorschrift formuliert ist, wird Art. 5 konkret: Demnach ist es den Zugangsanbietern verboten, einzelne Inhalte zu blockieren, zu verlangsamen, zu verschlechtern oder zu diskriminieren. Dies alles soll nur im Rahmen des Vertrags mit dem Endkunden gelten: Wenn der Vertrag eine Volumengrenze zulässt, darf der Zugangsanbieter die Zuleitung von Datenpaketen an den Kunden „blockieren”, sobald die Volumengrenze erreicht ist.

Verkehrsmanagement und Netzsperren


Diese beiden zentralen Bestimmungen werden allerdings in Art. 23 VO-E auch in erheblichem Umfang eingeschränkt.

Zum einen sieht Art. 23 Abs. 2 des Entwurfs die Möglichkeit des Zugangsanbieters vor, sog. „Spezialdienste” zu vermarkten. Spezialdienste sind nichts anderes als die in Deutschland diskutierten Qualitätsdiensteklassen: Content-Anbieter, die besonders schnell oder mit einer besonders guten Qualität zu den Endkunden wollen, können sich von Internet-Zugangsanbietern die „Vorfahrt” kaufen. Spezialdienste sind in Art. 2 Nr. 15 VO-E legaldefiniert:
„Spezialdienst“ ist ein elektronischer Kommunikationsdienst oder ein anderer Dienst, der den Zugang zu speziellen Inhalten, Anwendungen oder Diensten oder einer Kombination dieser Angebote ermöglicht, dessen technische Merkmale durchgehend kontrolliert werden oder der die Möglichkeit bietet, Daten an eine bestimmte Anzahl von Teilnehmern oder Abschlusspunkten zu übermitteln oder von diesen zu erhalten; er wird als Substitut für den Internetzugangsdienst weder vermarktet noch breit genutzt;

Gemeint sind im Prinzip „managed services” und Dienste in geschlossenen Benutzergruppen. Als Beispiel hierfür nennt der Verordnungsentwurf Videokonferenzen, „bestimmte Dienste im Gesundheitswesen” und vor allem IPTV (Erwägungsgrund 49).

„Spezialdienste” dürfen nicht als Substitut zum herkömmlichen Internetzugang vermarktet werden (Art. 2 Nr. 15 VO-E). Die Spezialdienste sollen außerdem den „neutralen” Internet-Zugang auch nicht verdrängen; sie dürfen ihn nicht „in wiederholter oder ständiger Weise” beeinträchtigen. Dies zu überwachen ist Aufgabe der nationalen Regulierungsbehörden, in Deutschland also der Bundesnetzagentur (Art. 24 Abs. 1 VO-E). Bei Verstößen sollen die Aufsichtsbehörden eigene Eingriffskompetenzen haben, um „Mindestanforderungen an die Dienstequalität vorzuschreiben” (Art. 24, Erwägungsgrund 51 VO-E).

Zum anderen erlaubt Art. 24 Abs. 5 den Internet-Zugangsanbietern auch sog. „Verkehrsmanagementmaßnahmen”. Hinter diesem Begriff verbirgt sich nicht etwa nur ein rein technisch motiviertes „Traffic Management”. Erlaubt sind Verletzungen des Neutralitätsprinzips auch zur Abwehr von Hacker-Angriffen (Buchstabe b) und zur Ausfilterung von Spam (Buchstabe c). Richtig eng wird bei Buchstabe a). Die Kommission will hier gezielt auch Netzsperren erlauben: Das gezielte Blockieren von bestimmten Inhalteangeboten, wegen ihres Inhaltes. Art. 24 Abs. 5 a) VO-E koppelt die Einrichtung von Netzsperren nicht an einen Gesetzesvorbehalt oder an eine behördliche Anordnung. Ein Internet-Zugangsanbieter darf auch ohne hoheitliche Anordnung Netzsperren einsetzen, um „schwere Verbrechen abzuwehren oder zu verhindern”. Was damit gemeint ist, konkretisiert Satz 3 des Erwägungsgrundes 47:
Ein angemessenes Verkehrsmanagement umfasst die Prävention bzw. Verhinderung schwerer Kriminalität, einschließlich freiwilliger Maßnahmen der Anbieter, um den Zugang zu und die Verbreitung von Kinderpornografie zu verhindern.

Dieser Satz kann eigentlich nur als klare Kampfansage an diejenigen verstanden werden, die sich gegen Netzsperren eingesetzt hatten – und vor der Gefahr einer solchen „Zensur” gewarnt hatten. Die Verordnung will es nicht nur den Staaten offen stellen, gezielt durch Gesetz oder Gerichtsbeschluss einzelne Inhalte aus dem Internet herausblocken zu lassen – auch die Provider selbst dürfen Inhalte ausfiltern, ohne demokratische Kontrolle oder staatliche Aufsicht.

Zu Netzsperren kann man geteilter Ansicht sein. Unstrittig ist aber eigentlich immer gewesen, dass die gezielte Ausfilterung von Inhalten beim Transport durch Provider kein harmloser Vorgang ist. Hier werden Grundrechte in erheblichem Maße beeinträchtigt, insbesondere die Meinungs- und Informationsfreiheit und (meist) das Fernmeldegeheimnis. Ohne ausreichende gesetzliche Grundlage und strenge demokratische Kontrolle sind solche Netzsperren rechtsstaatlich nicht durchsetzbar. Dies ist nicht nur Ergebnis einer intensiv geführten deutschen Debatte – es ist vom EuGH in seinem Urteil Scarlet Extended auch ausdrücklich festgehalten worden. Umso verwunderlicher ist es, mit welcher Leichtigkeit die EU-Kommission nun über das Thema hinweggehen will. Als einzige Schranke bleiben die drei Anforderungen nach Art. 23 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1, dass Eingriffe in die Netzneutralität transparent, nicht diskriminierend und verhältnismäßig sein müssen.

Nicht genannt sind in dem Verordnungsentwurf Netzsperren, die zum Schutz des Urheberrechts auferlegt werden. Hierzu sagt der Verordnungsentwurf nichts, außer dass Vorschriften über die Rechtmäßigkeit der Inhalte unberührt bleiben (Art. 23 Abs. 3). Erwägungsgrund 46 konkretisiert dies dahingehend, dass das Urheberrecht und insbesondere die InfoSoc-Richtlinie nicht geändert werden sollen. Damit würde es wohl zumindest insoweit bei dem Grundsatz bleiben, den der EuGH in der Scarlet Extended-Entscheidung aufgestellt hat: Netzsperren zum Schutz des Urheberrechts wären allenfalls in sehr engen Grenzen zulässig.

Umsetzung und Durchsetzung


Die nationalen Regulierungsbehörden (in Deutschland also die Bundesnetzagentur) sollen die Internetprovider überwachen, um Verletzungen der Netzneutralität zu identifizieren. Bei Verstößen sollen sie eigene Eingriffskompetenzen haben, um „Mindestanforderungen an die Dienstequalität vorzuschreiben” (Art. 24 Abs. 2, Erwägungsgrund 51 VO-E).

Telekommunikationsdienste-Anbietern sollen außerdem auch neue Transparenzpflichten auferlegt werden. Insbesondere sollen diese über die „Parameter für die Dienstqualität” informieren – also auch darüber, ob der betreffende Internetzugang „neutral” ist, oder ob er für bestimmte Nutzungsarten besonders gut oder schlecht geeignet ist. Auch sollen die Netzbetreiber ihre Kunden auch darüber informieren müssen, welche „Geschwindigkeit und andere Qualitätsdiensteparameter” sie ihren Kunden „realistischerweise an seinem Hauptstandort zu Verfügung stellen können.” (Erwägungsgrund 54, Art. 25). Eine Werbung mit hohen Bitraten („DSL 16.000”) muss also Wort halten.

Was kommt nun?


Es bedarf keiner hellseherischen Fähigkeiten um zu erraten, dass dieser Entwurf in der Öffentlichkeit, aber auch im EU-Parlament und im Rat extrem umstritten sein wird. Schon ein erster Überblick über die einschlägigen Normen zur Netzneutralität legt enorm viel Streitstoff offen: Ungeklärte systematische Fragen, eine Vielzahl von unbestimmten Rechtsbegriffen und Grundrechtskollisionen.

Sicherlich umstritten wird auch sein, ob der Verordnungsentwurf seinem eigentlichen Ziel – der Gewährleistung von Netzneutralität – wirklich gerecht wird. Hier lässt sich dem Entwurf zu Gute halten, dass er immerhin die Gewährleistung eines offenen Internetzugangs zum Normalfall erklärt, die Eingriffe in dieses Prinzip aber zu Ausnahme. Andererseits enthält Art. 23 des Verordnungsentwurfs derart umfassende Ausnahmen, dass man eher von einer Abschaffung des Netzneutralität sprechen könnte: Maßnahmen, die vorher aus kartell-, medien- oder vertragsrechtlicher Sicht tendenziell rechtswidrig waren, würden durch die Ausnahmeregelungen legalisiert.

Der Entwurf im Volltext.
E-Comm hat einen ersten Überblick über den Verordnungsentwurf.
Internet-Law zum selben Thema.
Die Telemedicus-Themenseite zu Netzsperren.
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