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Ein Gastbeitrag von Prof. Dr. Bernd Holznagel LL.M. und Dr. Pascal Schumacher

Das Bundeskabinett hat am 2. März den Entwurf einer Novelle des Telekommunikationsgesetzes (TKG) beschlossen. Der Gesetzentwurf setzt die neuen europäischen Richtlinienvorgaben zur Telekommunikation in nationales Recht um.

Ziel der Regelungen ist es, verbesserte Rahmenbedingungen für den Wettbewerb im Telekommunikationssektor zu schaffen. Auch der Verbraucherschutz wird mit dem Gesetzentwurf gestärkt. Hierzu gehören unter anderem Regelungen zum Anbieterwechsel sowie zur erleichterten Mitnahme der Rufnummer beim Wechsel des Anbieters.

Das ITM hat eine erste Übersicht mit den wesentlichen Änderungen des Gesetzentwurfs erstellt.


1. Sicherstellung einer gleichartigen Versorgung in Stadt und Land

Ziel der Regulierung soll nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 TKG-RegE "die Sicherstellung einer flächendeckenden gleichartigen Grundversorgung in städtischen und ländlichen Räumen mit Telekommunikationsdiensten (Universaldienstleistungen) zu erschwinglichen Preisen" sein.

Die Gleichartigkeit der Grundversorgung soll bedeuten, dass es keine Einschränkungen hinsichtlich der technischen Mittel geben soll, mit denen eine Grundversorgung vorgenommen wird. Ebenfalls soll es keine Einschränkungen geben, welche Unternehmen alle Universaldienstverpflichtungen oder einen Teil davon erbringen.

Explizite Maßnahmen, mit denen Investitionen der Unternehmen vorrangig auf ländliche, unterversorgte Räume konzentriert werden, enthält der Regierungsentwurf demgegenüber nicht. Gleichwohl geht aus einer Protokollnotiz zum Kabinettsbeschluss hervor, dass im Laufe der anstehenden parlamentarischen Beratungen geprüft werden soll, inwieweit die bisherigen Maßnahmen zur Förderung einer flächendeckenden Versorgung mit Breitbanddiensten ausreichen und was gegebenenfalls zusätzlich in Angriff genommen werden soll, um eine flächendeckenden Versorgung möglichst bis 2015 zu erreichen.


2. Hochleistungsfähige Netze als neues Regulierungsziel

In § 2 Abs. 2 Nr. 5 (neu) TKG-RegE wird ein neues Regulierungsziel eingeführt: "die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation".

In der Begründung wird festgehalten, dass Absatz 2 Nr. 5 als Ergänzung des bisherigen Zielkatalogs die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation dienen soll, da, soweit möglich, bis 2015, spätestens im Jahr 2018 eine flächendeckende Verfügbarkeit von Breitbandanschlüssen mit einer Bandbreite von 50 MBit/s angestrebt werde. Dieses Regulierungsziel korrespondiere mit dem neuen Regulierungsgrundsatz in Absatz 3 Nr. 4. Es werde ein allgemeines Ziel postuliert, welches durch die Konkretisierung in den materiellen Regelungen (z.B. §§ 30 Abs. 3 und 32 Abs. 3 Nr. 3; § 77a) umgesetzt werde. Die BNetzA müsse zur Gewährleistung angemessener und ausreichender Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation für ganz Deutschland gemäß Art. 87f GG durch sorgfältige Abwägung ihrer Maßnahmeentscheidungen dazu beitragen. Die möglichen Auswirkungen der von ihr verfügten Maßnahmen auf die Versorgung derjenigen Regionen und kommunalen Gebietskörperschaften, für die sich ein stark unterdurchschnittliches Bereitstellungsniveau mit Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation feststellen lässt, müsse sie berücksichtigen.


3. Definition GEREK

GEREK wird in § 3 Nr. 9c als „das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektro-nische Kommunikation“ legaldefiniert.


4. Regelung zu kostenlosen Warteschleifen

In § 3 Nr. 30c TKG-RegE werden im Vergleich zum Referentenentwurf einige sprachliche Klarstellungen und Verbesserungen, aber auch an einer Stelle eine inhaltliche Änderung vorgenommen. So sollen nachgelagerte Warteschleifen nur dann als solche angesehen werden, wenn sie eine Zeitspanne von 30 Sekunden überschreiten. Diese Regelung würde im Vergleich zum Referentenentwurf Forderungen aus der Branche deutlich entgegenkommen.

Demgegenüber soll § 66g TKG-RegE in weiten Teilen neu formuliert werden. Danach sollen Warteschleifen nur dann eingesetzt werden dürfen,

– wenn der Anruf zu einer entgeltfreien Rufnummer,
– zu einer ortsgebundenen Rufnummer,
– zu einer Rufnummer für mobile Dienste (015, 016 oder 017),
– wenn der Anruf zu einem Festpreis erfolgt
– oder wenn der Angerufene die Kosten für die Dauer der Warteschleife trägt, soweit nicht aus dem Ausland angerufen wird.


Dies bedeutet eine deutliche Ausweitung der Regelung im Referentenentwurf, die bislang nur auf sprachgestützte Premium-Dienste und sprachgestützte Service-Dienste bezogen war.

Darüber hinaus wird ein neuer § 150 Abs. 7 mit strengen Übergangsvorschriften für Warteschleifen geschaffen. Bei Zuwiderhandlung gegen die Vorschriften sollen Bußgelder verhängt werden können.


5. Erweiterung des Zugangsbegriffes

Der Zugangsbegriff in § 3 Nr. 32 TKG-RegE wird um den Zugang zu nichtaktiven Netzkomponenten sowie um den Zugang zu Anschaltung und zur Entstörung erweitert.


6. Definition für „Zugangsnetze der nächsten Generation“

Die im Referentenentwurf in § 3 Nr. 33a neu vorgeschlagene Definition für „Zugangsnetze der nächsten Generation“ wird gestrichen.


7. Marktdefinition, § 10 TKG-RegE

Es wird in Abs. 1 nun ausdrücklich festgelegt, dass die Bundesnetzagentur bei der Markt-definition die Regulierungsziele nach § 2 berücksichtigen muss.


8. Marktanalyse, neuer § 13 Abs. 4 Nr. 6

„6. Ist die Einmonatsfrist nach Nummer 4 verstrichen, ohne dass die Kommission gegen-über der Bundesnetzagentur eine Empfehlung nach Nummer 4 ausgesprochen oder ihre Vorbehalte zurückgezogen hat, gilt das in Nummer 5 geregelte Verfahren entsprechend.“


9. Investitionsanreize sind künftig bei Zugangsverpflichtung zu berücksichtigen

Die Bundesnetzagentur soll nach § 21 Abs. 1 Nr. 4 TKG-RegE bei der Prüfung von Zugangsverpflichtungen zur langfristigen Sicherung des Wettbewerbs auch Anreize zu effizienten Infrastrukturinvestitionen berücksichtigen.


10. Anreize zu effizienten Infrastrukturinvestitionen

Die Berücksichtigungspflichten bei der Auferlegung von Zugangsverpflichtungen werden in § 21 Abs. 1 Nr. 4 TKG-RegE ergänzt um „Anreize zu effizienten Investitionen in Infrastruktureinrichtungen, die langfristig einen stärkeren Wettbewerb sichern“.


11. § 21 Abs. 3 Nr. 1 u. 2 TKG-RegE

Der Zugang zu nicht aktiven Netzkomponenten und der vollständig entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss sowie gemeinsame Zugang zum Teilnehmeranschluss werden in zwei separaten Ziffern geregelt (§ 21 Abs. 3 Nr. 1 u. 2 TKG-RegE).


12. Standardangebot, § 23 TKG-RegE

Zum einen wird die Möglichkeit von Vertragsstrafen in § 23 Abs. 2 und 3 TKG-RegE aufgenommen. Daneben soll für marktbeherrschende Unternehmen in § 23 Abs. 7 (neu) TKG-RegE eine Verpflichtung zur Veröffentlichung eines Standardangebots aufgenommen werden, soweit eine Zugangsverpflichtung auf Vorleistungsebene auferlegt wurde.


13. Risikobeteiligungsmodelle in der Regel kein missbräuchliches Verhalten

In § 28 Abs. 1 Nr. 3 wird folgendes ergänzt: „Die Differenzierung von Entgelten im Rahmen von Risikobeteiligungsmodellen bei Projekten zur Errichtung von Netzen der nächsten Generation stellt in der Regel keine Verhaltensweise im Sinne von Satz 2 Nummer 3 dar, wenn sie der Aufteilung des Investitionsrisikos zwischen Investoren sowie zwischen Investoren und Zugangsbegehrenden dient und alle tatsächlichen und potenziellen Nachfrager bei Berücksichtigung des Risikos gleich behandelt werden.“


14. Entgeltregulierung, § 30 Abs. 3

Die Regelung des § 31 Abs. 1 aus dem Referentenentwurf wird nun in einem neuen § 30 Abs. 3 (neu) TKG-RegE fast wortgleich beibehalten: dort wird geregelt, dass die BNetzA bei der Regulierung von Entgelten sicher zu stellen hat, dass „alle Entgelte die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher nicht nur kurzfristige, sondern auch mittel- bis langfristig möglichst vorteilhaft sind.“

Sie soll die zu Grunde liegenden Investitionen berücksichtigen und eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals ermöglichen. Bei NGN soll sie dabei den etwaigen „spezifischen Investitionsrisiken zum Investitionszeitpunkt Rechnung“ tragen. Soweit sich mehrere Unternehmen an den Risiken beteiligen, sollen die Entgelte so differenziert werden, dass sie das unterschiedliche Ausmaß der Risiken korrekt abbilden. Vereinbarten Risikobeteiligungsmodellen ist dabei so weit wie möglich Rechnung zu tragen.


15. Verordnungsermächtigungen

Bei einer ganzen Reihe von Verordnungsermächtigungen in den §§ 45 ff. TKG-RegE soll Einvernehmen mit weiteren Bundesministerien, wie etwa BMI, BMJ oder BMELV hergestellt werden.


16. Regelungen zum Umzug

Die Regelungen zum Umzug werden von § 43b in § 46 TKG-RegE (Anbieterwechsel und Umzug) verschoben und inhaltlich modifiziert. So sollen Anbieter am neuen Wohnort des Verbrauchers nur noch dann verpflichtet sein, die Leistung fortzuführen, wenn diese dort angeboten wird und nicht schon dann, wenn die Leistungserbringung technisch möglich ist.

Wird die Leistung am neuen Wohnort des Kunden nicht angeboten, soll dem Verbraucher ein Kündigungsrecht unter Einhaltung einer Frist von drei Monaten zum Ende eines Kalendermonats zustehen. Eine Informationspflicht über den Auszug eines Verbrauchers soll den Diensteanbieter nur treffen, wenn er tatsächlich hiervon Kenntnis hat.


17. Anbieterwechsel

Hinsichtlich der Regelungen zum Anbieterwechsel enthält der Regierungsentwurf eine ganze Reihe von redaktionellen, aber auch inhaltlichen Änderungen. Neu aufgenommen wird etwa in Abs. 4, dass die technische Aktivierung der Rufnummer innerhalb eines Kalendertages zu erfolgen hat. Für die Mobilfunkanbieter soll dies mit der Maßgabe gelten, dass der Endnutzer die Übertragung der Rufnummer jederzeit verlangen kann, ohne dass dies Auswirkungen auf den bestehenden Vertrag haben solle.

Nach § 46 Abs. 9 S. 3 u. 4 TKG-RegE kann die Bundesnetzagentur zu den Einzelheiten des Verfahrens für den Anbieterwechsel spezielle Regelungen für Geschäftskundenanbieter treffen.


18. Regelungen zu Frequenzen

Die Zustimmung des Bundesrates zu Frequenzzuweisungen soll gem. § 53 Abs. 1 TKG-RegE erforderlich sein. Im Übrigen weisen die §§ 52ff TKG-RegE an zahlreichen Stellen redaktionelle und auch inhaltliche Änderungen auf.


19. Widerruf bei wahrscheinlichen Wettbewerbsverzerrungen, § 63 Abs. 1 Nr. 3 TKG-RegE

In Umsetzung der geänderten GSM-Richtlinie 2009/114/EG ist wird § 63 Abs. 1 Nr. 3 TKG-RegE nunmehr der Widerruf von Frequenzen zugelassen, „wenn nach der Frequenzzuteilung Wettbewerbsverzerrungen wahrscheinlich sind“.


20. Umformulierung von § 77a TKGRegE (Gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen)

Die Regelungen über die gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen und zum Infrastrukturatlas wurden deutlich überarbeitet.
Die Vorschrift lautet nun:
„(1) Die Bundesnetzagentur kann die gemeinsame Nutzung von Verkabelungen in Gebäuden oder bis zum ersten Konzentrations- oder Verteilerpunkt, sofern dieser außerhalb des Gebäudes liegt, durch Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze folgenden Personen gegenüber anordnen:

1. Telekommunikationsbetreibern, die über eine Nutzungsberechtigung nach § 69 Absatz 1 in Verbindung mit § 68 Absatz 1 oder über eine sonstige Berechtigung verfügen, Einrichtungen auf, über oder unter öffentlichen oder privaten Grundstücken zu (…) errichten oder zu installieren, oder

2. Telekommunikationsnetzbetreibern, die ein Verfahren zur Enteignung oder Nutzung von Grundstücken in Anspruch nehmen können, oder

3. den Eigentümern von Verkabelungen.

Die Anordnung kann getroffen werden, wenn eine Vervielfachung der Infrastruktur wirtschaftlich ineffizient oder praktisch unmöglich wäre. Vor dem Erlass der Anordnung gibt die Bundesnetzagentur allen interessierten Kreisen die Gelegenheit, innerhalb angemessener Zeit Stellungnahme zu nehmen.

(2) Die Bundesnetzagentur setzt im Rahmen der Anordnung nach Absatz 1 eine angemessene Umlegung der Kosten einschließlich einer angemessenen Risikoanpassung fest.

(3) Die Bundesnetzagentur kann von den Telekommunikationsnetzbetreibern und von Unternehmen, die über Einrichtungen verfügen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können, diejenigen Informationen verlangen, die für die Erstellung eines detaillierten Verzeichnisses über Art, Verfügbarkeit und geografische Lage dieser Einrichtungen erforderlich sind. Zu den Einrichtungen nach Satz 1 zählen unter anderem Gebäude, Gebäudezugänge, Verkabelungen in Gebäuden, Masten, Antennen, Türme und andere Trägerstrukturen, Leitungsrohre, Leerrohre, Einstiegsschächte und Verteilerkästen. Betrifft eine nach Satz 1 zu erteilende Information eine Einrichtung, bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung erheblich beeinträchtigt wird, ist von einer Aufnahme in das Verzeichnis abzusehen. Das Verzeichnis kann Interessenten zur Verfügung gestellt werden, falls die von der Bundesnetzagentur festgelegten Bedingungen für eine Einsichtnahme erfüllt sind. Dabei sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu wahren.
(4) Die von der Bundesnetzagentur getroffenen Maßnahmen nach den Absätzen 1 bis 3 müssen objektiv, transparent und verhältnismäßig sein und dürfen nicht diskriminieren.“

Dazu führt die Begründung aus:

„Mit dem neuen § 77a wird Art. 12 RRL umgesetzt. Während das TKG bisher mit § 70 in bestimmten Fällen und unter engen Voraussetzungen einen zivilrechtlichen Duldungsanspruch statuiert, erhält die BNetzA nach der neuen Vorschrift (Absatz 1) die Befugnis, eine Mitbenutzung von Verkabelungen in Gebäuden und Verkabelungen bis zum Konzentrations- oder Verteilpunkt außerhalb der Gebäude anzuordnen. Adressaten potentieller Anordnungen sind sowohl die Telekommunikationsnetzbetreiber, die über eine in der Vorschrift genannte Berechtigung verfügen, als auch die Eigentümer der Verkabelung.

Die Erweiterung der Befugnisse der BNetzA ist ein wichtiges Element zur Unterstützung des Auf- und Ausbaus moderner Infrastrukturen. Durch eine gemeinsame Nutzung können die Kosten für die Unternehmen gesenkt und vorhandene Infrastrukturen effizienter genutzt werden. Soweit kartellrechtliche Fragen betroffen sein sollten, bleibt es bei der Anwendung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen durch das BKartA. Zu diesem Zweck wird die Beteiligung des Bundeskartellamtes in § 123 auch bei Anord-nungen nach § 77a Abs. 1 und 2 vorgesehen.

Die in Absatz 1 normierte Konsultationspflicht folgt aus Art.12 Abs. 3 Satz 1 der RRL.

§ 77a Abs. 2 setzt Artikel 12 Abs. 3 a.E. RRL um. Dem zur Duldung der Mitbenutzung Verpflichteten sind die entsprechenden Kosten zu erstatten. Nach der Rahmenrichtlinie ist die Risikoanpassung als zusätzliches Element vorgesehen. Der Hauptzweck einer Risikoanpassung liegt in der Entlastung von einseitigen Investitionsrisiken, die in allen Fällen auftreten können.

§ 77a Abs. 3 setzt Art. 12 Abs. 4 RRL um. Er sieht eine symmetrische Informationsverpflichtung von Telekommunikationsbetreibern und sonstigen Unternehmen vor, die über Infrastrukturbestandteile verfügen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können. Damit wird im Interesse des zügigen Breitbandauf- und -ausbaus eine wesentliche gegenseitige Informationsgrundlage geschaffen. Sie ermöglicht die optimale Nutzung vorhandener Ressourcen zum raschen Ausbau der Breitbandversorgung als Kernbestandteil einer modernen Daseinsvorsorge, wie sie u. a. auch im Breitbandkonzept der Bundesregierung ihren Niederschlag gefunden hat.

Vor diesem Hintergrund werden neben Telekommunikationsnetzbetreibern auch Unter-nehmen verpflichtet, die, wie im Bereich der Energiewirtschaft und der Gas- bzw. Wasser-versorgung, bspw. über Leerrohre, Kabelkanalschächte und sonstige Einrichtungen im Sinne des Absatzes 3 Satz 2 verfügen.
Der bislang auf freiwilliger Basis bei der BNetzA geführte Infrastrukturatlas wird damit in Zukunft eine zentrale Rolle bei der Informationsbeschaffung im Zusammenhang mit Investitionsvorhaben zum Breitbandauf- oder -ausbau spielen. Er wird ein gewichtiges Instrument zur Effizienzsteigerung und zur Nutzung von Synergieeffekten darstellen.

Die Einrichtungen, die in Absatz 3 Satz 2 aufgezählt werden, betreffen im Regelfall keine Einrichtungen, bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung erheblich beeinträchtigt wird. Für den Ausnahmefall wird gewährleistet, dass sie keinen Eingang in das Verzeichnis findet.
Der gesonderte Hinweis auf die Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen folgt aus Art. 5 Abs. 3 der RRL.“


21. § 92 (Datenübermittlung an ausländische nicht öffentliche Stellen) wird gestrichen

Aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Branchen wird die bisher einschränkende Regelung in § 92 TKG gestrichen. Damit gelten die allgemeinen Regelungen des BDSG.


22. Speicherung von Verkehrsdaten soll nur noch drei Monate nach Rechnungsversand zulässig sein (§ 97 Abs. 4 TKG-RegE)


23. Klarstellende Regelung zu Standortdaten (§ 98 TKG-RegE)

Die Einwilligung des Teilnehmers in Verarbeitung seiner Standortdaten hat gegenüber dem Anbieter des Dienstes mit Zusatznutzen zu erfolgen und dieser hat den Endnutzer regelmäßig bei jeder Feststellung von Standortdaten zu informieren. Von diesem Grundsatz soll eine Ausnahme gelten, wenn der Standort nur auf dem Endgerät angezeigt wird, dessen Standortdaten ermittelt wurden.


Prof. Dr. Holznagel LL.M.
Dr. Bernd Holznagel LL.M. ist Professor für Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Europarecht und Verwaltungswissenschaften an der WWU Münster. Er ist Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht und steht dort der öffentlich-rechtlichen Abteilung vor. Er ist Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesnetzagentur.

Dr. Pascal Schumacher
Dr. Pascal Schumacher, geb. 1980, Studium der Rechtswissenschaften in Münster, erstes juristisches Staatsexamen (2005), Promotion (2009), zweites juristisches Staatsexamen (2010), seit 2010 Habilitand an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der WWU Münster und Akademischer Rat am Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM), öffentlich-rechtliche Abteilung. Forschungsschwerpunkte: Regulierungsrecht (Energiewirtschafts- & Telekommunikationsrecht), Medien- & Datenschutzrecht sowie Rechtswissenschaftliche Innovationsforschung.


Dieser Beitrag ist auch im Beck-Blog erschienen. Die Fotos können wir leider nicht unter Creative Commons veröffentlichen.
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