in dem Verfahren über den Antrag zu prüfen, ob das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984 (GVBl. S. 147) mit dem Grundgesetz vereinbar ist, - Antragsteller: Dr. Hans-Jochen Vogel, MdB, und weitere 200 Mitglieder des Deutschen Bundestages - Bevollmächtigter: Professor Dr. Wolfgang Hoffmann-Riem, Kätnerweg 24, Hamburg 65 -.
Entscheidungsformel:


1. § 3 Absatz 3 Satz 4 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes vom 23. Mai 1984 (Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsbl. S. 147) ist mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig. § 3 Absatz 3 Satz 3 des Gesetzes wird damit gegenstandslos.

2. Mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sind ferner

a) § 3 Absatz 1 und Absatz 3 Satz 1 in Verbindung mit § 5 Absatz 4 sowie § 3 Absatz 1 in Verbindung mit § 6 Absatz 3 Satz 1 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit danach für die Prüfung und Entscheidung die staatliche Erlaubnisbehörde zuständig ist,

b) § 6 Absatz 3 Satz 4 des Niedersächsischen landesrundfunkgesetzes, soweit danach für die Zuweisung von Sendezeiten die Erlaubnisbehörde zuständig ist,

c) § 28 Absatz 2 Satz 2 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit er in Niedersachsen veranstaltete Programme betrifft.

3. Mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind

a) § 5 Absatz 2 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit die in der Vorschrift getroffene Regelung auf die im Lande veranstalteten Vollprogramme beschränkt ist,

b) § 15 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit er keine nähere Bestimmung der Voraussetzungen enthält, unter denen die Ausgewogenheit der nach § 2 zugelassenen Programme in Verbindung mit anderen Programmen gewährleistet ist,

c) § 44 Absatz 3 Satz 1 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit er für die Programme nach Absatz 1 keine Verpflichtung zu sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information begründet.

4. § 44 Absatz 3 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit er keine Sicherung des Rechts auf Gegendarstellung bei ausländischen, in Niedersachsen verbreiteten Sendungen vorsieht.


Im übrigen sind § 2, § 3 Absatz 1, 3 und 4, § 5, § 6, §§ 8 bis 10, § 13, § 15, §§ 23 bis 26, § 27 Absatz 1, § 28 Absatz 1 bis 4 und Absatz 5 Satz 1, § 44 Absatz 1 bis 4 und Absatz 5 Satz 1 sowie § 46 Absatz 2 und 3 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes - § 6 Absatz 1 Satz 2 Nr. 3 und § 23 in der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung - mit dem Grundgesetz vereinbar.

Der Gesetzgeber hat jedoch zur Verhinderung der Entstehung vorherrschender Meinungsmacht im Rundfunk nach Maßgabe der Gründe für ergänzende Regelungen Sorge zu tragen.




Gegenstand des Verfahrens ist die Frage der Vereinbarkeit des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes vom 23. Mai 1984 (LRG) mit dem Grundgesetz.


1. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen war in der Bundesrepublik Deutschland bis vor kurzer Zeit öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten. Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen des Rundfunksystems ergaben sich weitgehend aus den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts von 1961, 1971 und 1981 (BVerfGE 12, 205 - Deutschland-Fernsehen; 31, 314 - Umsatzsteuer; 57, 295 - Privatfunk im Saarland). In diesen Entscheidungen hat das Gericht der "Sondersituation" des Rundfunks im Vergleich zur Presse Bedeutung beigemessen, die sich aus der Knappheit der verfügbaren Frequenzen und dem außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen ergab. Diese Situation ist in neuerer Zeit nicht entfallen; sie hat sich jedoch verändert. Kennzeichnend erscheinen namentlich folgende Umstände:

a) Die technischen Voraussetzungen der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunkprogrammen haben sich durch die Entwicklung der "Neuen Medien" verbessert und werden dies weiterhin tun. Im Bereich der terrestrischen Frequenzen besteht allerdings die bisherige Knappheit wenig verändert fort: Für Fernsehsendungen kann mit zusätzlichen Kanälen nur im lokalen Bereich gerechnet werden; für den Hörfunk steht zusätzlich der UKW-Bereich von 100 bis 108 MHz zur Verfügung; davon werden indessen die Frequenzen über 104 MHz erst in einigen Jahren nutzbar sein. Wesentlich erhöht werden kann die Zahl der empfangbaren Fernseh- und UKW-Hörfunkprogramme mit Hilfe von Breitbandkabelnetzen. Während bisher daran gedacht war, ein flächendeckendes Kabelnetz zu schaffen, strebt die Deutsche Bundespost nur noch eine großflächige Verkabelung des Bundesgebietes mit einem Versorgungsgrad von höchstens 80 vom Hundert an. Am 31. Dezember 1985 bestand in der Bundesrepublik für 4,7 Mio. Haushalte - das sind 18 vom Hundert - die Möglichkeit, sich an ein Kabelnetz anschließen zu lassen. Hiervon haben etwas mehr als ein Drittel aller Haushalte Gebrauch gemacht. Die Deutsche Bundespost ist bestrebt, das Kabelnetz zügig auszubauen, um die wirtschaftliche Eintrittsschwelle in den Medienmarkt zu erreichen, die bei etwa 4,4 Mio. tatsächlich angeschlossener Haushalte angenommen wird. Eine vollständige Behebung der Frequenzknappheit auf diesem Wege kann jedoch bis auf weiteres nicht erwartet werden; es wird nur eine im Lauf der Zeit wachsende Anzahl von Kabelinseln und einzelnen Flächennetzen geben. Die Schwierigkeiten einer vollen Belegung aller Kanäle, der Weiterführung in den vorhandenen Haus- oder Gemeinschaftsantennenanlagen und der Nutzung des Kabelnetzes mit älteren Empfangsgeräten dürften sich auf die Dauer beheben lassen. Ungewiß ist hingegen, in welchem Umfang von der Möglichkeit, sich an die vorhandenen Breitbandkabel anzuschließen, tatsächlich Gebrauch gemacht wird. Auch wenn es nicht bei dem gegenwärtigen Drittel der anschließbaren Haushalte bleibt, kann eine volle Anschlußdichte nicht als sicher angesehen werden.

Wesentliche Bedeutung kommt weiterhin der Satellitentechnik zu. Eine wachsende Zahl von Fernmeldesatelliten ermöglicht es, Programme an die Rundfunkempfangsstellen der Kabelnetze heranzuführen. Demgegenüber erfüllen Rundfunksatelliten dieselbe Funktion wie terrestrische Rundfunksender: Sie dienen der Ausstrahlung von Programmen, die von jedermann empfangen werden können. Für die Bundesrepublik wird voraussichtlich ab Sommer 1987 der deutsche TV-Sat zur Verfügung stehen; es werden vier, bei Einsatz eines geplanten weiteren Satelliten fünf Fernsehkanäle gleichzeitig betrieben werden können mit der Möglichkeit, auf einem Fernsehkanal 16 Hörfunkprogramme unterzubringen.

Der Empfangsbereich dieser Programme läßt sich nicht auf einzelne Länder beschränken: er reicht über das Gebiet der Bundesrepublik hinaus. Wegen der erheblichen Kosten für den Empfang durch den einzelnen Teilnehmer ist mit einem längeren Zeitraum zu rechnen, innerhalb dessen nur ein Teil der Haushalte von dieser Empfangsmöglichkeit Gebrauch machen wird.

Im Ergebnis wird daher die Zahl der für alle Teilnehmer im Bereich eines Bundeslandes, im regionalen sowie im lokalen Bereich empfangbaren Programme noch längere Zeit hindurch auf terrestrische Programme beschränkt bleiben.

b) Wenn sich damit die technischen Voraussetzungen der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunksendungen verbessert haben oder verbessern werden, kann Gleiches nicht für die ökonomischen Bedingungen gelten. Namentlich im Fernsehbereich führen Anfangsinvestitionen und Betrieb sowie erhebliche Aufwendungen für die Verbreitung der Programme zu hohen Kosten, während die Finanzierungsmöglichkeiten im wesentlichen auf Werbeeinnahmen beschränkt sein werden. Nach verbreiteter Ansicht werden sich zwei, höchstens drei bundesweite private, auf Werbeeinnahmen angewiesene Anbieter von Vollprogrammen behaupten können. Im Hörfunkbereich ist die Kostensituation zwar günstiger. Aber auch hier stellt sich die Frage der Finanzierbarkeit durch Wirtschaftswerbung. Im ganzen gesehen bleibt es mithin nach wie vor dabei, daß zumindest die Verbreitung von Fernsehvollprogrammen einen außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwand erfordert. Die Teilnehmer werden ihrerseits über die Rundfunkgebühr hinaus mit den Kosten für die Anschließung an ein Kabelnetz, den Kosten für die Installation der Kabelanlage zwischen Übergabepunkt und Empfangsgerät oder die Nutzung einer kabeltauglichen Hausverteilanlage sowie den laufenden Kosten der Kabel- und Programmnutzung belastet oder müssen für den direkten Satellitenempfang Investitionen in Höhe von mehreren Tausend DM vornehmen.

c) Neu gegenüber der bisherigen Lage sind schließlich Anzeichen für die Entstehung eines europäischen, wenn nicht über Europa hinausreichenden Rundfunkmarktes. Die Neuen Medien, namentlich die Satellitentechnik, ermöglichen eine weiträumige Verbreitung von Programmen; der Wirkungsbereich von Satelliten reicht über die Staatsgrenzen hinaus. Damit wird in erhöhtem Maße der Empfang aus dem Ausland gesendeter Fernseh-, aber auch Hörfunkprogramme in der gesamten Bundesrepublik ebenso möglich wie der Empfang deutscher durch Satellit und Kabel verbreiteter Programme im benachbarten Ausland. Hindernisse einer solchen, der europäischen Integration förderlichen Entwicklung abzubauen oder auszuschließen ist das Bestreben sowohl des Europarates als auch des Parlaments und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften; in die gleiche Richtung weisen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (vgl. insbes. Slg. 1974, S. 409, und 1980, S. 833). Unter dem 29. April dieses Jahres hat die Kommission dem Rat der Europäischen Gemeinschaften den Vorschlag einer Richtlinie über die Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Ausübung der Rundfunktätigkeit vorgelegt (Kom (386) 146 endg.). Rechtlich werden diese Bestrebungen auf einzelne Bestimmungen des EWG-Vertrages sowie auf Art. 10 EMRK gestützt.

2. In dieser Lage hat die Mehrzahl der deutschen Bundesländer eine Neugestaltung ihrer Rundfunkordnung in Angriff genommen. Die neuen Mediengesetze eröffnen privaten Interessenten den Zugang zum Rundfunk und suchen dabei den Anforderungen der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit, wie sie in der Verfassungsrechtsprechung herausgearbeitet worden sind, Rechnung zu tragen. Dazu gehört vor allem die Aufgabe sicherzustellen, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Information geboten wird. Die Vorschriften, welche dieser Aufgabe dienen, weichen im einzelnen voneinander ab. In den Grundlinien bestehen hingegen mehr oder minder weitgehende Übereinstimmungen, so namentlich in der Bildung vom Staate unabhängiger Aufsichtsgremien in der Rechtsform einer selbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts. Werden die neuen Gesetze neben die überkommenen Rundfunkgesetze und -staatsverträge gestellt, so werden die Umrisse eines dualen Rundfunksystems sichtbar: Es umfaßt die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, welche ihren bisherigen Auftrag wahrnehmen und die gesamte Bevölkerung versorgen können, die in ihrer Organisation und Programmgestaltung durchweg einem "binnenpluralen" Modell folgen und deren Tätigkeit überwiegend aus Gebühren finanziert wird. Hinzu treten private Veranstalter, die anders organisiert sind, bei denen Meinungsvielfalt in wesentlichen Teilen auf anderem Wege als dem einer binnenpluralen Programmgestaltung sichergestellt werden soll, die ihre Tätigkeit in der Hauptsache aus den Erträgen von Wirtschaftswerbung finanzieren und die in höherem Maße als die öffentlich-rechtlichen Anstalten den Gesetzlichkeiten des Marktes unterliegen.

Bisher suchen namentlich Presseverlage die neuen Möglichkeiten zu nutzen. Bundesweit bestehen zwei deutschsprachige Fernsehprogramme, die über Fernmeldesatellit abgestrahlt und in neun Bundesländern in die Kabelnetze eingespeist werden. Eines dieser Programme wird in Luxemburg nach dortigem Recht unter deutscher Beteiligung veranstaltet. Weitere Interessenten für bundesweite Programme sind bislang nicht aufgetreten. Vereinzelt und auf Regionen mit relativ hoher Verkabelungsdichte beschränkt werden lokale Fernsehprogramme angeboten. Bei allen Veranstaltern besteht ein großes Interesse an terrestrischen Frequenzen, die kurzfristig und kostengünstig eine wesentliche Erhöhung der Zuschauerzahlen ermöglichen.

Private Hörfunkprogramme werden derzeit in Bayern (lokal), Rheinland-Pfalz (überregional) und Schleswig-Holstein (landesweit) ausgestrahlt. In Niedersachsen hat eine Verlegergruppe die Sendeerlaubnis für ein 24stündiges landesweites Vollprogramm erhalten.

3. Das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984 gehört zu den ersten der neuen Landesmediengesetze. Seine Aufgabe besteht nach der Begründung des Regierungsentwurfs darin, einen umfassenden Ordnungsrahmen für den Rundfunk in privater Trägerschaft zu schaffen, der absehbare Fehlentwicklungen und Wildwuchs ausschließen soll. Danach sollen die materiellen, organisatorischen und Verfahrensregelungen des Gesetzes die Entwicklung vom öffentlich-rechtlichen Rundfunkmonopol zu einer Vielfalt der Informationsanbieter und -angebote einleiten und fördern. Hierzu sieht das Gesetz eine Übergangsform vor, die eine kontinuierliche und geordnete Entwicklung des Rundfunks in privater Trägerschaft schrittweise von der Veranstaltung einer geringen Zahl von Rundfunkprogrammen bis hin zu einem Zustand ermöglichen soll, bei dem sich auf Dauer eine externe - außenplurale - Vielfalt eingestellt hat. Wird zunächst nur ein einziges Programm veranstaltet, so ist in ihm selbst die Ausgewogenheit des Programmangebots herzustellen. Werden mehrere Veranstalter zugelassen, so bezieht sich dieses Kriterium seinem Sinn nach auf das Gesamtprogramm, d. h. die Summe aller privaten Programme, wozu auch die Programme gehören, die zwar nicht in Niedersachsen, aber sonst innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes zugelassen sind und in Niedersachsen verbreitet werden (LTDrucks. 10/1120, S. 25 f., 28 f.).

Die wichtigsten Regelungen, welche das Landesrundfunkgesetz hierzu trifft, bestehen in folgendem:

Zur Veranstaltung von Hörfunk oder Fernsehen bedarf es einer Erlaubnis (§ 2), die auf schriftlichen Antrag von der zuständigen obersten Landesbehörde erteilt wird (§ 3 Abs. 1). Die Voraussetzungen der Erteilung regelt § 5 des Gesetzes. Danach dürfen nur die in Abs. 1 genannten Personen oder Vereinigungen, nicht aber im öffentlichen Dienst Beschäftigte (Nr. 4) oder politische Parteien und von ihnen abhängige Unternehmen (Satz 2) eine Erlaubnis erhalten. Ferner dürfen Veranstalter von Vollprogrammen von dieser Programmart nicht mehr als ein Hörfunk- und ein Fernsehprogramm veranstalten; Gleiches gilt für verbundene Unternehmen im Sinne der §§ 17 und 18 Aktiengesetz (Abs. 2). Die Erlaubnis darf nicht erteilt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Antragsteller bei der Veranstaltung gegen die gesetzlichen Vorschriften verstoßen wird (Abs. 4).

Für die Auswahl der Bewerber legt § 6 Auswahlgrundsätze fest. Vorrangig sollen je zwei Hörfunk- und Fernsehvollprogramme zugelassen werden. Insoweit soll ein Antragsteller unter anderem erwarten lassen, daß er in der Lage ist, ein Programm zu veranstalten, das professionellen Ansprüchen genügt (Abs. 1). Für den Fall, daß mehrere Antragsteller die besonderen Anforderungen für Vollprogramme erfüllen, ist die Auswahl unter ihnen nach den in Abs. 2 genannten Kriterien (Inanspruchnahme der nutzbaren Sendezeit; Vielfalt und Ausgewogenheit; lokale oder regionale Programmbezüge) vorzunehmen. Für weitere Programme wird der Sendeumfang im Falle nicht zureichender Übertragungsmöglichkeiten anteilig zugemessen. Die Zuweisung von Sendezeiten erfolgt in diesem Fall nach Maßgabe einer Vereinbarung der Antragsteller. Kommt diese Vereinbarung nicht zustande, so weist die Erlaubnisbehörde die Sendezeiten im wöchentlichen Wechsel zu (Abs. 3). Die Auswahl der bevorzugten Vollprogramme trifft der Landesrundfunkausschuß auf Vorschlag der Erlaubnisbehörde binnen drei Monaten. Diese Frist kann von der Erlaubnisbehörde verlängert werden. Trifft der Landesrundfunkausschuß bis zu ihrem Ablauf keine Auswahlentscheidung, so gilt sie als entsprechend dem Vorschlag der Erlaubnisbehörde getroffen (§ 3 Abs. 3). Unter näher bestimmten Voraussetzungen wird die Erlaubnis zurückgenommen (§ 8) oder widerrufen (§ 9).

Die Vorschriften über den Inhalt der Programme suchen sicherzustellen, daß die Programme nicht bestimmten Grundsätzen - wie der Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung und der Verpflichtung, zur Verwirklichung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung beizutragen - zuwiderlaufen (§ 11), sachlich und umfassend unterrichten (§ 13) und dem Jugendschutz Rechnung tragen (§ 14). Die Programme müssen ihrem Inhalt nach auf eine mindestens landesweite Verbreitung ausgerichtet sein, was eine zeitweilige Auseinanderschaltung zu regionalen oder lokalen Sendungen nicht ausschließt (§ 12); derartige Sendungen dürfen nach § 23 nicht zu mehr als der Hälfte von einem Verlagsunternehmen zugeliefert werden, dem im Bereich der Sendung bei periodisch erscheinenden Druckwerken eine beherrschende Stellung zukommt. Von zentraler Bedeutung ist die Bestimmung des § 15. Danach müssen die im Lande veranstalteten und verbreiteten Programme - letztere nur, soweit sie im Geltungsbereich des Grundgesetzes zugelassen sind und nicht ortsüblich empfangen werden können - in ihrer Gesamtheit die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen angemessen zu Wort kommen lassen (Satz 1). Die Gesamtheit dieser Programme darf nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dienen (Satz 2). Jedes zugelassene Programm muß als einzelnes diesen Anforderungen genügen, es sei denn, die Ausgewogenheit ist in Verbindung mit den anderen Programmen gewährleistet (Satz 3).

Mit der Finanzierung der Programme befassen sich die §§ 24 ff. Als mögliche Formen sind die Finanzierung aus eigenen Mitteln des Veranstalters, durch Entgelte der Teilnehmer, durch Spenden und durch Werbung vorgesehen. Für die Werbung werden in § 26 nähere Bestimmungen getroffen. Insbesondere ist Werbung nur als Blockwerbung zulässig; eine Sendung darf nur bei einer Länge von mehr als 100 Minuten durch Werbung unterbrochen werden (Abs. 1). Insgesamt darf die Werbung 20 vom Hundert des wöchentlichen Sendeumfangs nicht übersteigen.

Zur Kontrolle der Programme und zur Erledigung weiterer Aufgaben wird der Landesrundfunkausschuß als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet (§ 27). Organe sind die Versammlung und der Vorstand (§ 29). Die Versammlung besteht aus mindestens 26 Mitgliedern, die von den politischen Parteien und gesellschaftlich bedeutsamen Organisationen und Gruppen entsandt werden (§ 30); der Vorstand wird aus der Mitte der Versammlung für die Dauer von fünf Jahren gewählt (§ 37). Unter den Aufgaben der Versammlung steht nach § 28 die Programmkontrolle im Vordergrund. Die Versammlung ist namentlich das Organ, durch das der Landesrundfunkausschuß die Einhaltung der Vorschriften über den Inhalt der Programme überwacht (Abs. 1). Er kann feststellen, daß ein Programm oder eine Sendung gegen das Landesrundfunkgesetz oder gegen die Bestimmungen der Erlaubnis verstößt, und den Veranstalter sowie die für den Inhalt des Programms Verantwortlichen anweisen, den Verstoß zu unterlassen (Abs. 2 Satz 1). Ein Programm kann nach § 15 Satz 3 nur beanstandet werden, wenn die Ausgewogenheit durch andere Programme nicht gewährleistet ist (Abs. 2 Satz 2). Ist eine Anweisung nach dieser Vorschrift, die einen schwerwiegenden Verstoß zum Gegenstand hat, vollziehbar und wird erneut gegen Vorschriften nach Abs. 1 verstoßen, obgleich in der Anweisung der Widerruf angedroht war, kann der Landesrundfunkausschuß den Widerruf der Erlaubnis veranlassen (Abs. 4). Darüber hinaus obliegt der obersten Landesbehörde eine Aufsicht über die Veranstalter, die sich indessen nicht auf die in § 28 Abs. 1 genannten Vorschriften, die Bestimmungen über den Datenschutz und diejenigen Bestimmungen der Erlaubnis bezieht, welche den Inhalt des Programms betreffen (§ 43).

Zu den Kernbestimmungen des Gesetzes gehört schließlich der dritte Teil, der die Verbreitung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen regelt, die außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes veranstaltet werden (§ 44). Bei diesen beschränkt es sich auf die Festlegung bestimmter inhaltlicher Anforderungen an das Programm. Hörfunk- und Fernsehprogramme, die außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes in rechtlich zulässiger Weise veranstaltet werden, dürfen durch technische Übertragungseinrichtungen unverändert in Niedersachsen verbreitet werden (Abs. 1). Einer besonderen Zulassung bedarf es nicht; vielmehr genügt grundsätzlich eine Anzeige an die Erlaubnisbehörde (Abs. 2). Die Programme dürfen nicht die Würde des Menschen verletzen und nicht gegen die Verbote pornographischer Sendungen, von Sendungen, die Gewalttätigkeit schildern oder zum Rassenhaß aufstacheln, sowie gegen die Anforderungen des Jugendschutzes verstoßen. Für anzeigepflichtige Programme aus dem Geltungsbereich des Grundgesetzes gelten darüber hinaus die Anforderungen des § 15 (Ausgewogenheit). Die Werbung in diesen Programmen muß den Erfordernissen des § 26 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 2 entsprechen; grundsätzlich ist also nur Blockwerbung und diese vorerst nur mit landesweitem Bezug zulässig (Abs. 3). Nicht auf die Verbreitung von Programmen erstreckt sind die in §§ 16 ff. geregelten Pflichten des Veranstalters, insbesondere zur Aufzeichnung von Sendungen (§ 17) und zur Verbreitung etwaiger Gegendarstellungen (§ 18). Die verbreiteten Programme unterliegen der Kontrolle des Landesrundfunkausschusses, der bei Verstößen Maßnahmen der Erlaubnisbehörde herbeiführt (Abs. 4).

Die übrigen Regelungen des Landesrundfunkgesetzes betreffen die erwähnten Pflichten des Veranstalters, den Zugang zu den technischen Übertragungseinrichtungen und deren Verwendung (§§ 45 f.), den Datenschutz (§§ 47 f.), die Rechtsaufsicht über den Landesrundfunkausschuß (§ 49) und Abgaben (§§ 50 f.).

Die für das Normenkontrollverfahren wesentlichen Vorschriften (vgl. unten B II) lauten:

"§ 2 Erlaubnisvorbehalt

Wer Hörfunk oder Fernsehen veranstalten will, bedarf hierzu der Erlaubnis.

§ 3 Erlaubnisverfahren

(1) Die Erlaubnis wird auf schriftlichen Antrag von der zuständigen obersten Landesbehörde (Erlaubnisbehörde) erteilt.
(2) ...
(3) In den Fällen des § 6 Abs. 1 legt die Erlaubnisbehörde die Anträge, die die Erlaubnisvoraussetzungen des § 5 erfüllen, dem Landesrundfunkausschuß mit einem Vorschlag, der den Anforderungen und Auswahlgrundsätzen nach § 6 Rechnung trägt, zur Entscheidung über die Auswahl vor. Der Landesrundfunkausschuß trifft die Auswahl binnen drei Monaten. Die Erlaubnisbehörde kann die Frist bis zu insgesamt fünf Monaten verlängern. Wenn der Landesrundfunkausschuß bis zum Ablauf der Frist keine Auswahlentscheidung trifft, gilt sie als entsprechend dem Vorschlag getroffen.
(4) In allen übrigen Fällen hört die Erlaubnisbehörde den Landesrundfunkausschuß vor der Entscheidung über die Erteilung einer Erlaubnis an.

§ 5 Erlaubnisvoraussetzungen

(1) Die Erlaubnis darf nur erteilt werden
1. einer juristischen Person des Privatrechts,
2. einer öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaft oder öffentlich-rechtlichen Weltanschauungsgemeinschaft,
3. einer nicht rechtsfähigen Vereinigung des Privatrechts, die auf Dauer angelegt ist,
4. einer unbeschränkt geschäftsfähigen natürlichen Person. Diese darf nicht im öffentlichen Dienst beschäftigt sein; eine ehrenamtliche Tätigkeit bleibt außer Betracht.
Politischen Parteien und von ihnen abhängigen Unternehmen, Personen und Vereinigungen darf die Erlaubnis nicht erteilt werden.
(2) Veranstalter im Sinne des § 1 Abs. 1, die der Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung dienende Programme (Vollprogramme) veranstalten, dürfen von dieser Programmart nicht mehr als je ein Hörfunk- und ein Fernsehprogramm veranstalten. Eine Ausdehnung der Sendezeit auf der vom Veranstalter bereits genutzten Übertragungsmöglichkeit darf zugelassen werden. Ist ein Antragsteller ein abhängiges oder herrschendes Unternehmen oder ein Konzernunternehmen im Sinne des Aktienrechts, so sind ihm die Vollprogramme zuzurechnen, die von den mit ihm verbundenen anderen Unternehmen nach diesem Gesetz veranstaltet werden; wirken mehrere Unternehmen auf Grund einer Vereinbarung oder in sonstiger Weise derart zusammen, daß sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluß auf ein Unternehmen ausüben können, so gilt jedes von ihnen als herrschendes Unternehmen.
(3) Der Veranstalter muß seinen Sitz oder Wohnsitz im Geltungsbereich des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland haben und gerichtlich unbeschränkt verfolgt werden können. Veranstalter darf nicht sein, wer durch Richterspruch die Fähigkeit verloren hat, öffentliche Ämter zu bekleiden oder Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen, oder durch Richterspruch das Recht nicht besitzt, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, oder wer ein Grundrecht verwirkt hat.
(4) Die Erlaubnis darf nicht erteilt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Antragsteller bei der Veranstaltung gegen die gesetzlichen Vorschriften verstoßen wird.
(5) Die Erlaubnis muß für mindestens ein Jahr beantragt werden. Der Antragsteller muß erwarten lassen, daß er wirtschaftlich in der Lage ist, die Veranstaltung entsprechend dem Antrag durchzuführen.
(6) Der Antragsteller hat Angaben über die nach Absatz 1 Satz 2 und Absatz 2 Satz 3 erheblichen Beziehungen zu machen. Die Erlaubnisbehörde kann von dem Antragsteller verlangen, daß er durch das Anmeldeverfahren beim Bundeskartellamt nachweist, daß Vorschriften der Zusammenschlußkontrolle dem Vorhaben nicht entgegenstehen. 40
(7) Der Veranstalter hat der Erlaubnisbehörde jede Änderung der Erlaubnisvoraussetzungen unverzüglich schriftlich anzuzeigen.

§ 6 Auswahlgrundsätze, Zuweisungsregeln

(1) Für die Veranstaltung von Hörfunkvollprogrammen und Fernsehvollprogrammen sind je zwei Übertragungsmöglichkeiten vorrangig zu verwenden. Insoweit gelten zusätzlich die folgenden Anforderungen:
1. Die Erlaubnis muß für die höchstzulässige Erlaubniszeit beantragt werden.
2. Die Programme müssen auch die Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens in Niedersachsen darstellen.
3. Der Antragsteller soll erwarten lassen, daß er in der Lage ist, ein Programm zu veranstalten, das professionellen Ansprüchen genügt.
(2) Wenn mehrere Antragsteller für Vollprogramme die Anforderungen nach Absatz 1 erfüllen, findet eine Auswahl zwischen denjenigen Antragstellern statt, deren Programme die auf der Übertragungsmöglichkeit zur Verfügung stehende nutzbare Sendezeit möglichst weitgehend in Anspruch nehmen werden. Derjenige Antragsteller hat den Vorrang, dessen Programm voraussichtlich am meisten dazu beitragen wird, daß die Gesamtheit der Programme von Veranstaltern im Sinne des § 1 Abs. 1 politische, weltanschauliche oder gesellschaftliche Gruppen oder Richtungen nicht einseitig begünstigt. Bei gleicher oder nur geringfügig unterschiedlicher Erfüllung der Auswahlgesichtspunkte nach den Sätzen 1 und 2 hat derjenige Antragsteller den Vorrang, dessen Programm die Verbreitung von Sendungen nach § 12 Satz 2 mit lokalem oder regionalem Bezug vorsieht. Juristische Personen des Privatrechts haben zur Beurteilung des Auswahlgesichtspunktes nach Satz 2 ihre kapitalmäßige Zusammensetzung offenzulegen.
(3) Sollen Übertragungsmöglichkeiten zur Veranstaltung von Vollprogrammen über die Programme nach Absatz 1 hinaus oder von sonstigen Programmen verwendet werden, so wird der Sendeumfang anteilig zugemessen, soweit die dem Erlaubnisverfahren zugrunde liegenden Übertragungsmöglichkeiten jeweils nicht zur Veranstaltung aller Programme ausreichen. Die Antragsteller haben die Verteilung von Sendezeiten im einzelnen zu vereinbaren und unterrichten schriftlich die Erlaubnisbehörde. Die Zuweisung von Sendezeiten erfolgt nach Maßgabe der Vereinbarung. Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so weist die Erlaubnisbehörde die Sendezeiten im wöchentlichen Wechsel zu.

§ 8 Rücknahme der Erlaubnis

(1) Die Erlaubnis wird zurückgenommen, wenn
1. der Veranstalter die Erlaubnis durch Täuschung, Drohung oder sonstige rechtswidrige Mittel erlangt hat,
2. eine Erlaubnisvoraussetzung nach § 5 von Anfang an nicht vorgelegen hat und auch nach Aufforderung nicht erfüllt wird.
Im übrigen gelten die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes.
(2) Die Erlaubnisbehörde hört den Landesrundfunkausschuß vor der Entscheidung über die Rücknahme der Erlaubnis an.

§ 9 Widerruf der Erlaubnis

(1) Die Erlaubnis wird widerrufen, wenn
1. eine Erlaubnisvoraussetzung nach § 5 nachträglich entfällt und auch nach Aufforderung nicht erfüllt wird,
2. der Veranstalter die erforderliche Mitwirkung für die Errichtung oder die Inbetriebnahme von technischen Übertragungseinrichtungen nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist vorgenommen hat,
3. die Veranstaltung des Programms nicht innerhalb der hierfür gesetzten Frist in dem zugewiesenen Umfang aufgenommen worden ist oder fortgesetzt wird,
4. die Veranstaltung des Programms aus Gründen, die der Veranstalter zu vertreten hat, länger als sechs Monate ruht,
5. der Veranstalter einer vollziehbaren Anweisung der zuständigen obersten Landesbehörde nach § 43, die einen erneuten schwerwiegenden Verstoß zum Gegenstand hat, nicht Folge geleistet hat, obgleich in der Anweisung der Widerruf angedroht worden ist,
6. ein Ersuchen nach § 28 Absatz 4 vorliegt.
(2) Für einen Vermögensnachteil ist der Veranstalter nicht zu entschädigen. Im übrigen gelten die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes.
(3) Die Erlaubnisbehörde hört den Landesrundfunkausschuß in den Fällen des Absatzes 1 Nrn. 1 bis 5 vor der Entscheidung über den Widerruf der Erlaubnis an.

§ 10 Veranstaltung ohne Erlaubnis

Wird Hörfunk oder Fernsehen ohne Erlaubnis nach § 2 veranstaltet, so ordnet die Erlaubnisbehörde die Einstellung der Veranstaltung an und untersagt dem Träger der technischen Übertragungseinrichtung die Verbreitung.

§ 13 Programmgestaltung

(1) Jeder Veranstalter ist in seinen Sendungen zur Wahrheit verpflichtet.
(2) Jeder Veranstalter hat sicherzustellen, daß in seiner Berichterstattung die Auffassungen der wesentlich betroffenen Personen, Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt werden. Wertende und analysierende Einzelbeiträge haben dem Gebot journalistischer Fairneß zu entsprechen. Ziel aller Informationssendungen ist es, sachlich und umfassend zu unterrichten und damit zur selbständigen Urteilsbildung der Bürger beizutragen.
(3) Alle Sendungen mit Bedeutung für die Information und Meinungsbildung sind gründlich und gewissenhaft zu recherchieren. Tatsachenbehauptungen sind zu überprüfen. Kommentare sind deutlich von Nachrichten zu trennen und unter Nennung des Verfassers als solche zu kennzeichnen.

§ 15 Ausgewogenheit

Die Programme von Veranstaltern im Sinne des § 1 Abs. 1 sowie die nach § 44 anzeigepflichtigen Programme von Veranstaltern privaten Rechts, die innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland zugelassen sind, müssen in ihrer Gesamtheit die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen angemessen zu Wort kommen lassen. Die Gesamtheit dieser Programme darf nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dienen. Jedes nach § 2 zugelassene Programm muß als einzelnes den Anforderungen der Sätze 1 und 2 genügen, es sei denn, die Ausgewogenheit ist in Verbindung mit den anderen Programmen gewährleistet.

§ 23 Zulieferung von Beiträgen zu lokalen und regionalen Sendungen

Werden in einem Programm Sendungen nach § 12 Satz 2 mit lokalem oder regionalem Bezug verbreitet, so dürfen diese nicht zu mehr als der Hälfte von einem Unternehmen zugeliefert werden, das für den Bereich der Sendungen bestimmte periodisch erscheinende Druckwerke mit einem Anteil von mehr als 20 vom Hundert der Gesamtauflage aller für den Bereich bestimmten periodisch erscheinenden Druckwerke verlegt. Dieselbe Beschränkung gilt auch für ein Unternehmen, das zu einem Unternehmen nach Satz 1 im Verhältnis eines abhängigen oder herrschenden Unternehmens oder eines Konzernunternehmens im Sinne des Aktienrechts steht; wirken mehrere Unternehmen auf Grund einer Vereinbarung oder in sonstiger Weise derart zusammen, daß sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluß auf ein Unternehmen nach Satz 1 ausüben können, so gilt jedes von ihnen als herrschendes Unternehmen.

§ 24 Formen der Finanzierung

Die Programme können aus dem eigenen Finanzaufkommen des Veranstalters, durch beim Teilnehmer zu erhebende Entgelte, durch Spenden und durch Werbung finanziert werden.

§ 25 Ankündigung des Entgelts
Werden für Programme oder Sendungen beim Teilnehmer Entgelte erhoben, so ist dem Teilnehmer vor dem Empfang des Programms oder dem Beginn der Sendung die Höhe des Entgelts anzukündigen.

§ 26 Werbung

(1) Die Werbung ist vom übrigen Programm deutlich zu trennen. Sie darf nur in Blöcken verbreitet werden. Eine Sendung darf zu einer im voraus angegebenen Zeit einmal durch Werbung unterbrochen werden, wenn die Dauer der Sendung 100 Minuten übersteigt.
(2) Die Werbung darf 20 vom Hundert des wöchentlichen Sendeumfangs, bei Programmen nach § 1 Abs. 2 20 vom Hundert des Umfangs der einzelnen Sendung nicht übersteigen.
(3) Werden Sendungen von einem Dritten finanziert, so sind sie Werbung, wenn ihr Inhalt den Interessen des Dritten dient. In diesen Fällen muß der Dritte am Anfang und am Ende der Sendung genannt werden. Bei anderen von einem Dritten finanzierten Sendungen ist die Nennung des Dritten zulässig. Seine Nennung ist Werbung.
(4) Der Einfluß von Werbungtreibenden, Werbeagenturen oder Werbemittlern auf das übrige Programm sowie von Dritten auf Sendungen nach Absatz 3 Satz 3 ist nicht zulässig.
(5) Werbung, die nicht im gesamten Verbreitungsgebiet eines zugelassenen Programms nach § 22 verbreitet wird, ist nicht zulässig. Solange das Programm nicht von mehr als 2,5 Millionen Einwohnern in Niedersachsen empfangen werden kann, ist nur eine Werbung zulässig, die Tatsachen, Ereignisse und Angebote mit mindestens landesweitem Bezug zum Gegenstand hat.
(6) Ist Werbung in Programmen oder Sendungen enthalten, für die beim Teilnehmer Entgelte erhoben werden, so ist dies dem Teilnehmer vor dem Empfang des Programms oder dem Beginn der Sendung anzukündigen. Diese Ankündigung ist mit derjenigen nach § 25 zu verbinden.

§ 27 Landesrundfunkausschuß

(1) Zur Kontrolle der Programme und zur Erledigung der weiteren ihm durch dieses Gesetz übertragenen Aufgaben wird der Landesrundfunkausschuß als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet. Der Landesrundfunkausschuß übt seine Tätigkeit innerhalb der gesetzlichen Schranken unabhängig und in eigener Verantwortung aus. Er besitzt Dienstherrnfähigkeit und führt ein Dienstsiegel. Staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung dürfen dem Landesrundfunkausschuß nicht übertragen werden.
(2) - (4) ...

§ 28 Programmkontrolle

(1) Im Rahmen der Kontrolle der Programme überwacht der Landesrundfunkausschuß die Einhaltung der Vorschriften der §§ 11 bis 15, 21 und 26 sowie der den Inhalt des Programms betreffenden Bestimmungen der Erlaubnis.
(2) Der Landesrundfunkausschuß kann feststellen, daß ein Programm oder eine Sendung gegen dieses Gesetz oder die Bestimmungen der Erlaubnis verstößt, und den Veranstalter sowie die für den Inhalt des Programms Verantwortlichen anweisen, den Verstoß zu unterlassen. Ein Programm kann nach § 15 Satz 3 nur beanstandet werden, wenn die Ausgewogenheit durch andere Programme nicht gewährleistet ist.
(3) Gegen Feststellungen und Anweisungen nach Absatz 2 kann unmittelbar die verwaltungsgerichtliche Klage erhoben werden.
(4) Wird nach einer vollziehbaren Anweisung nach Absatz 2, die einen schwerwiegenden Verstoß zum Gegenstand hatte, erneut schwerwiegend gegen Vorschriften oder Bestimmungen nach Absatz 1 verstoßen, obgleich in der Anweisung der Widerruf angedroht worden war, so kann der Landesrundfunkausschuß den Widerruf der Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 veranlassen.
(5) Der Veranstalter und die für den Inhalt des Programms Verantwortlichen haben dem Landesrundfunkausschuß die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Auskünfte zu erteilen und entsprechende Unterlagen vorzulegen. ...

§ 44 Zulässigkeit der Verbreitung

(1) Hörfunk- und Fernsehprogramme, die außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes in rechtlich zulässiger Weise veranstaltet werden, dürfen durch technische Übertragungseinrichtungen inhaltlich unverändert in Niedersachsen verbreitet werden. Eine zeitversetzte Verbreitung ist zulässig.
(2) Wer Programme nach Absatz 1 verbreiten will, hat dies der Erlaubnisbehörde einen Monat vor Beginn der Maßnahme anzuzeigen. Ausgenommen ist die unveränderte Verbreitung eines Programms in Gemeinden oder Samtgemeinden, in deren Gebiet dieses Programm bereits mit durchschnittlichem Antennenaufwand empfangen werden kann.
(3) Die Programme nach Absatz 1 einschließlich der Werbung dürfen nicht die Würde des Menschen verletzen und nicht gegen die Verbote des § 11 Abs. 3 und die Anforderungen des § 14 verstoßen. Für anzeigepflichtige Programme, die innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland veranstaltet werden, gelten darüber hinaus die Anforderungen des § 15. Die Werbung in anzeigepflichtigen deutschsprachigen Programmen muß den Anforderungen des § 26 Abs. 1 und 5 Satz 2 entsprechen.
(4) Die Erlaubnisbehörde untersagt die Verbreitung eines Programms, wenn dieses wiederholt gegen die in Absatz 3 genannten Bestimmungen oder gegen sonstige Vorschriften der allgemeinen Gesetze verstößt. Beschränken sich die Verstöße auf die Werbung, so ist nur diese zu untersagen. Die Untersagung muß vorher schriftlich angedroht worden sein. Die Verbreitung des Programms oder der Werbung wird vor ihrem Beginn untersagt, wenn mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Verstöße nach Satz 1 zu erwarten sind. Die Maßnahmen der Erlaubnisbehörde erfolgen auf Ersuchen des Landesrundfunkausschusses. § 28 Abs. 2 Satz 2 findet entsprechende Anwendung.
(5) Die für die Verbreitung von Programmen nach Absatz 1 Verantwortlichen haben der Erlaubnisbehörde und dem Landesrundfunkausschuß die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Auskünfte zu erteilen und entsprechende Unterlagen vorzulegen....
(6) ...

§ 46 Verwendung der technischen Übertragungseinrichtungen

(1) ...
(2) Solange und soweit die für nach § 2 zuzulassende Programme vorgesehene Übertragungskapazität nicht benötigt wird, kann sie für die Verbreitung von Programmen nach § 44 verwendet werden.
(3) Bei der Auswahl von Programmen für eine Verbreitung nach § 44 Abs. 1 ist den mehrheitlichen Wünschen der Teilnehmer Rechnung zu tragen. Diese sind über die technischen und wirtschaftlichen Bedingungen der in Betracht kommenden Programme zu unterrichten. In Streitfällen von grundsätzlicher Bedeutung entscheidet auf Antrag eines Beteiligten der Landesrundfunkausschuß. Die Erlaubnisbehörde trifft auf Ersuchen des Landesrundfunkausschusses die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung der Entscheidung.
(4) ..."


201 Mitglieder des Deutschen Bundestages, die der SPD angehören, haben nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt, das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz für nichtig zu erklären. Nach ihrer Ansicht verstoßen die wesentlichen Bestimmungen des Gesetzes gegen Art. 5 Abs. 1 GG; dies habe die Verfassungswidrigkeit des ganzen Gesetzes zur Folge. Zur Begründung führen die Antragsteller im wesentlichen aus:

1. Das Gesetz habe die verfassungsrechtlich gebotene gegenständliche und inhaltliche Vielfalt unzureichend geregelt und diese - namentlich im Zusammenhang der Anforderungen an die Träger von Rundfunkprogrammen, der Kontrolle im Programmbereich und der Regelung der Finanzierung - nicht wirksam gesichert. Unzureichend seien auch die Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht, die sich sowohl aus einer Konzentration im Bereich des privaten Rundfunks als auch aus einer Medienverflechtung ergeben könnte. 108
a) Das Gesetz enthalte keine Regelung über den erforderlichen Umfang der einzelnen Programmsparten. Von den bevorzugten Vollprogrammen im Hörfunk- und Fernsehbereich (§ 6 Abs. 1 LRG) habe sich der Gesetzgeber zwar die Abdeckung einer breiten Programmpalette versprochen; er könne jedoch nicht verhindern, daß dieses Programmangebot zugunsten von Sparten- und Zielgruppenprogrammen entfalle, wenn sich für Vollprogramme keine Interessenten fänden. Auch der Mindestumfang für Vollprogramme sei nicht vorgeschrieben. Daß derartige Regelungen entbehrlich seien, weil gegenständliche Vielfalt sich in einem marktwirtschaftlich orientierten Rundfunk von selbst einstellen werde, könne wegen der medienökonomischen Besonderheit des Rundfunks nicht erwartet werden.

b) Auch die inhaltliche Programmvielfalt werde nicht hinreichend gewährleistet. Die Mindestpflichten der Programmgestaltung in § 13 LRG reichten nicht aus, da diese Vorschrift auf Informationssendungen beschränkt sei. Dem Ausgewogenheitsgebot des § 15 LRG liege ausschließlich die Veranstalterperspektive zugrunde; diejenige des Rundfunkteilnehmers werde vernachlässigt. Nicht einmal dieses unzureichende Maß an Ausgewogenheit vermöge § 15 LRG mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu sichern. Da die Vorschrift in Satz 1 und 2 keine Veranstalterpflichten normiere, könne die Ausgewogenheits- und Vielfaltskontrolle durch den Landesrundfunkausschuß nur an § 15 Satz 3 LRG anknüpfen. Eine wirksame Kontrolle sei indessen ausgeschlossen, da das Gesetz die Schnittstelle des Übergangs vom binnenpluralen zum außenpluralen Rundfunkmodell nicht hinreichend bestimmt bezeichne. Dies müsse bei den Veranstaltern zu erheblichen Unsicherheiten führen. Unklar sei, wer Adressat der Ausgewogenheitsverpflichtung sei. Diese Schwierigkeit könne auf Grund der in § 15 Satz 3 LRG enthaltenen Beweislastregelung zwar in dem Sinne behoben werden, daß jeder einzelne Veranstalter im Zweifel zur Ausgewogenheit verpflichtet sei; eine solche Regelung laufe jedoch leer, weil § 28 Abs. 2 Satz 2 LRG für die Sanktionierung von Verstößen eine umgekehrte Beweislastregelung aufstelle, indem er dem Landesrundfunkausschuß den Negativbeweis fehlender Ausgewogenheit des Gesamtprogramms aufbürde. Der Landesrundfunkausschuß sei aber kaum in der Lage, diesen Nachweis im Einzelfalle zu führen. Da die Programmanforderungen für die Verbreitung von Rundfunksendungen weit hinter denen für die Veranstaltung zurückblieben, könne das Gesetz insoweit die gebotene Vielfalt des Programmangebotes noch weniger sichern. Die Unbestimmtheit der Kontrollmaßstäbe, die begrenzten Aufzeichnungs- und Auskunftspflichten der Veranstalter und die unzweckmäßigen Organisations- und Verfahrensvorschriften für den Landesrundfunkausschuß ließen es nahezu ausgeschlossen erscheinen, daß dieses Gremium seine Aufgabe wirksam wahrnehmen könne. Demgemäß könne der Veranstalter ohne Risiko Tendenzprogramme herstellen und verbreiten, auch wenn noch Zweifel bestünden, ob der Zustand der Außenpluralität hergestellt sei.

Diese Mängel habe der Gesetzgeber nicht durch geeignete organisatorische Anforderungen an die Veranstalter von Rundfunkprogrammen ausgeglichen. Das Gesetz verbinde vielmehr den Verzicht auf eine binnenpluralistische Organisation der Veranstalter mit einer Verlagerung der Programmkontrolle auf ein externes Organ, das strukturnotwendig seine Kontrollaufgabe nicht effektiv wahrnehmen könne, zumal der Landesrundfunkausschuß im Vorfeld konkreter Programmtätigkeit keine Einwirkungsmöglichkeiten habe und ein abgestuftes wirksames Sanktionsinstrumentarium fehle.

c) Auch die Finanzierungsregelungen trügen nicht in hinreichendem Umfang zur Vielfaltssicherung bei. Das Gesetz schließe unkontrollierte Einflußnahmen durch den Einsatz von Finanzmitteln des Veranstalters oder Dritter, durch Spenden oder Sponsorenfinanzierung nicht aus. Ebensowenig begegne es der Gefahr der Antizipation von Programmerwartungen der werbungtreibenden Wirtschaft durch die Veranstalter, die bei werbefinanziertem Rundfunk zwangsläufig auftrete.

d) Die Antragsteller beanstanden ferner, daß das Gesetz keine hinreichenden Sicherungen der Funktionsfähigkeit ökonomischen Wettbewerbs vorsehe, obwohl hierzu wegen der Bevorzugung großer und finanzkräftiger Veranstalter besonderer Anlaß bestanden habe. Mehrfachbetätigungen der Veranstalter würden durch § 5 Abs. 2 LRG nur unvollkommen begrenzt. Lückenhaft seien auch die Vorkehrungen gegen eine Verflechtung von Presse- und Rundfunkunternehmen. § 23 LRG biete hiergegen keinen hinreichenden Schutz und schließe jedenfalls den Einfluß von Großverlegern auf die Programme selbst auf lokaler oder regionaler Ebene nicht aus. Angesichts der Gefahren einer Medienverflechtung habe der Gesetzgeber weitergehende Regelungen treffen müssen. Die Risiken für die Presse, die sich durch die Zulassung privaten, werbefinanzierten Rundfunks ergäben, würden durch eine Beteiligung von Presseverlagen am Rundfunk nicht geringer, zumal es einzelnen Presseverlegern gelingen werde, im Rundfunkbereich Fuß zu fassen. Mit dem Verweis auf einzelne Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen werde der Gesetzgeber seiner Verpflichtung zur Abwehr von Gefahren für die inter- und intramediäre Vielfalt nicht gerecht. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen sei zu weitmaschig und enthalte keine rundfunkspezifischen Regelungen. Es biete kein Instrumentarium, um marktbeherrschende Stellungen zu beseitigen, die von Anfang an bestünden oder auf innerem Wachstum beruhten. Für die Verbreitung von Rundfunksendungen sehe das Landesrundfunkgesetz keine wettbewerbssichernden Vorkehrungen vor.

2. Verfassungswidrig seien weiterhin einzelne Zugangs- und Auswahlvorschriften des Gesetzes.

a) Es verstoße gegen das Erfordernis der Staatsfreiheit des Rundfunks, daß dem Ministerpräsidenten als staatlicher Erlaubnisbehörde bei der Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunksendungen eine dominierende Stellung zukomme. Damit entstehe die Gefahr der mißbräuchlichen Bevorzugung regierungsfreundlicher Veranstalter, zumindest aber das Risiko mittelbarer Vorwirkungen der Entscheidungsbefugnisse auf das Programmverhalten. Entscheidungsspielräume, die für den Inhalt der Programme von Bedeutung seien, bestünden für den Ministerpräsidenten insbesondere bei der Erteilung der Veranstaltererlaubnis. Insoweit habe er Prognosen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (§ 5 Abs. 5 Satz 2 LRG) und die Gesetzestreue des Bewerbers (§ 5 Abs. 4 LRG) sowie über Professionalität (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG) und Vielfalt (§ 6 Abs. 2 Satz 2 LRG) anzustellen. Das gleiche gelte, soweit ihm ein Auswahlermessen (§ 6 Abs. 1 LRG) oder Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Modalitäten der Genehmigung (§ 7 LRG) zukomme. Eine unzulässige Einflußmöglichkeit begründe auch das erhebliche rechtliche und tatsächliche Gewicht des Vorschlags, den er dem Landesrundfunkausschuß im Erlaubnisverfahren nach § 3 LRG unterbreite; das gelte insbesondere im Falle des § 3 Abs. 3 Satz 4 LRG, wenn der Vorschlag die Entscheidung des Landesrundfunkausschusses ersetze. Verfassungswidrig sei es schließlich, daß das Gesetz nicht in allen wichtigen, für die Rundfunkfreiheit bedeutsamen Angelegenheiten eine Beteiligung des Landesrundfunkausschusses vorsehe.

b) Das Gebot des chancengleichen Zugangs zur Veranstaltung von Rundfunksendungen werde in der Vorschrift des § 5 Abs. 1 LRG verletzt, soweit danach auch in der Phase des Außenpluralismus politische Parteien, Angehörige des öffentlichen Dienstes und juristische Personen des öffentlichen Rechts von diesem Zugang ausgeschlossen seien. Ähnliches gelte für die Regelung über die Wahlwerbung (§ 21 Abs. 1), soweit sie keine Vorkehrungen dagegen enthalte, daß durch die Bemessung des Entgelts finanzielle Hürden aufgebaut würden, die nicht alle politischen Parteien überwinden könnten.

c) Bedenken der Antragsteller richten sich endlich gegen die Vorrangkriterien bei der Auswahl der Veranstalter. Diese bevorzugten finanzkräftige und im Medienbereich bereits etablierte Veranstalter. Insbesondere das Professionalitätskriterium des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG enthalte ein verdecktes Presseprivileg, das verfassungswidrig sei.

3. Im Zusammenhang mit ihren jeweiligen Ausführungen zu den beanstandeten Vorschriften des Gesetzes wenden sich die Antragsteller schließlich gegen die Regelungen der Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen. Diese sei grundsätzlich den gleichen Maßstäben zu unterwerfen wie die Veranstaltung. Der Gesetzgeber habe sich aber in § 44 Abs. 2 mit einer bloßen Anzeigepflicht und in § 44 Abs. 3 mit Programmbindungen begnügt, die nicht hinreichend seien, Gefahren für die Rundfunkfreiheit zu begegnen; die Kontrolle sei noch schwächer ausgebildet als bei den im Lande veranstalteten Programmen. Damit entstehe die Möglichkeit einer Umgehung der strengeren Voraussetzungen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen, gegen welche das Gesetz nicht die gebotenen Vorkehrungen enthalte. Weitergehende Anforderungen seien jedenfalls für solche Programme erforderlich, die zwar außerhalb Niedersachsens veranstaltet würden, jedoch vorwiegend Teilnehmer in diesem Bundesland erreichen sollten. Das Recht auf Gegendarstellung sei unzureichend gesichert.


Zu dem Normenkontrollantrag haben sich die Niedersächsische Landesregierung, die Regierung des Landes Hessen, die Landesregierung Rheinland-Pfalz, die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) und der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger geäußert.

1. Die Niedersächsische Landesregierung tritt den Ausführungen der Antragsteller entgegen. Sie trägt im wesentlichen vor:

a) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen, welche die Antragsteller an den Vielfaltsstandard stellten, seien überhöht und müßten jede gesetzliche Ausgestaltung trotz der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit privaten Rundfunks scheitern lassen. Wenn der Landesgesetzgeber Privatfunk zulasse, so müsse er auch dessen wirtschaftliche Funktionsfähigkeit sichern; er brauche sich nicht ausschließlich an der Funktionsfähigkeit der Kommunikationsordnung zu orientieren. Daraus folge, daß der Gesetzgeber nur einen Mindeststandard an Meinungsgleichheit und Meinungsvielfalt zu sichern brauche; zur optimalen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit sei er nicht verpflichtet. Bei der Ausgestaltung der verfassungsrechtlich geforderten positiven Ordnung des Rundfunks müsse ihm ein Prognosespielraum zugestanden werden. Die Gesetzgebungsmaterie "Privatfunk" sei neu und lasse sichere Voraussagen noch nicht zu. Dies gelte jedenfalls für Prognosen im Hinblick auf die spätere Nutzung der Übertragungsmöglichkeiten und auf die Programmgestaltung. Insoweit komme dem Gesetz in gewisser Weise Versuchscharakter zu.

Das mit dem Landesrundfunkgesetz geschaffene Ordnungsmodell wolle einen gleitenden Übergang in die Phase des Außenpluralismus fördern und stelle deshalb in erster Linie auf den Gesichtspunkt der Angebotsvielfalt ab. Es eröffne den Veranstaltern die Möglichkeit, frühzeitig eigene Tendenzen zu entwickeln und außenplurale Entwicklungen zu erproben. Auch wenn sie insoweit einem gewissen Risiko ausgesetzt seien, würden die Anbieter nicht überfordert, da Unsicherheiten durch den Landesrundfunkausschuß oder ein eigenes pluralistisch zusammengesetztes Kontrollgremium des Veranstalters behoben werden könnten. Jedenfalls könne das Modell nicht in den Dualismus Binnen-/ Außenpluralismus gepreßt werden. Auch die gesetzliche Vorgabe einer "Schnittstelle" zwischen Binnen- und Außenpluralismus sei unzweckmäßig.

b) Das Landesrundfunkgesetz enthalte hinreichende Sicherungen des verfassungsrechtlich geforderten Mindestmaßes an gegenständlicher und inhaltlicher Vielfalt. Die nach § 6 Abs. 1 LRG bevorrechtigten Vollprogramme seien ein besonders geeignetes und der anteiligen Kürzung von Sendezeit jedenfalls vorzuziehendes Mittel, um Vielfalt und deren Stabilität über eine längere Zeit zu sichern.

Einer Gefährdung der intermediären Vielfalt bei der Vergabe von Vollprogrammlizenzen begegneten die Regelungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Dem insoweit nicht erfaßten Fall des internen Wachstums von Unternehmen werde mit einer Bevorzugung solcher Antragsteller für Vollprogramme Rechnung getragen, die eine breite, vielfaltssichernde Trägerschaft aufwiesen. Mit § 23 LRG habe der niedersächsische Gesetzgeber den medienspezifischen Regelungsbedarf zur Sicherung des wirtschaftlichen Wettbewerbs gedeckt. Eine darüber hinausgehende Bekämpfung von Konzentration sei nicht Aufgabe des Landesrundfunkgesetzgebers. Nähere Regelungen zur Sicherung gegenständlicher Vielfalt seien entbehrlich, da sich eine am Rezeptionsinteresse orientierte Spartenvielfalt der Programme von selbst einstellen werde. Darüber hinaus bilde die gegenständliche Vielfalt einen Auswahlgesichtspunkt für die Zulassung von Vollprogrammen. Die vorgesehene Programmgestaltung werde gemäß § 7 Abs. 1 LRG zwangsläufig zum Inhalt der Erlaubnis. Ihre Einhaltung sei deshalb der Kontrolle des Landesrundfunkausschusses nach § 28 Abs. 1 LRG unterworfen.

Diese sei auch hinreichend wirksam. Zur Schaffung eines organisatorischen Binnenpluralismus sei der niedersächsische Gesetzgeber jedenfalls verfassungsrechtlich nicht verpflichtet gewesen. Ein solches Modell hätte zudem in der gegenwärtigen unsicheren Startsituation des privaten Rundfunks die vorhandene Struktur verfestigt und den Übergang zum Außenpluralismus erschwert. Eine geringere Intensität der Kontrolle des Landesrundfunkausschusses, der anders als der Rundfunkrat im öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem nicht schon im Bereich des Programmvorfeldes auf Personal- und Finanzentscheidungen Einfluß nehmen könne, werde durch die größere innere Unabhängigkeit dieses Gremiums sowie durch seinen Einfluß auf die Entscheidung über die Auswahl unter mehreren Bewerbern für ein Rundfunkprogramm ausgeglichen. Mit § 15 LRG stehe dem Landesrundfunkausschuß ein praktikabler Kontrollmaßstab zur Verfügung. Dessen Vorteil liege darin, daß künftige Veranstalter mit Zunahme ihrer Zahl und ihrer Verschiedenheit zunehmend Programme mit eigener Tendenz veranstalten könnten. Sie seien allerdings primär zu einem jeweils binnenpluralistisch gestalteten Programm verpflichtet; ein Übergang in den Außenpluralismus geschehe auf ihr eigenes Risiko, das jedoch im Hinblick darauf, daß das Gesetz dem Landesrundfunkausschuß in § 28 Abs. 2 Satz 2 die Argumentationslast für Beanstandungen übertrage, hingenommen werden könne. Die Informationsrechte und Sanktionsmöglichkeiten des Landesrundfunkausschusses seien geeignet und ausreichend, ein ausgewogenes Gesamtprogramm zu erreichen und zu erhalten.

c) Die verfassungsrechtlich geforderte Staatsferne des privaten Rundfunks werde durch das Landesrundfunkgesetz dadurch gesichert, daß die staatliche Erlaubnisbehörde die gesetzlich gebundenen Entscheidungen oder die gesetzlich gebundenen Elemente von Entscheidungen treffe und dem Landesrundfunkausschuß die wertenden Elemente der Entscheidungen vorbehalten blieben. Dies sei bei der Auslegung von § 5 Abs. 4 und Abs. 5 Satz 2 LRG zu berücksichtigen. Die Ersatzkompetenz der Erlaubnisbehörde gemäß § 3 Abs. 3 Satz 4 LRG sei erforderlich, um eine Blockierung der Erlaubniserteilung und die damit verbundene Gefährdung der Rundfunkfreiheit zu vermeiden, wenn der Landesrundfunkausschuß sich nicht einigen könne. Diesem kämen ausreichende Einflußmöglichkeiten zu.

d) Ebenso stünden die Regelungen über die Verbreitung von Rundfunksendungen mit dem Grundgesetz im Einklang. Die geringeren inhaltlichen Programmanforderungen für in Niedersachsen lediglich verbreitete Programme aus anderen Bundesländern gegenüber den in Niedersachsen veranstalteten Programmen könnten hingenommen werden, weil ihre Verbreitung an die vielfaltssichernde Ausgewogenheitsregel des § 15 LRG gebunden sei (§ 44 Abs. 3 Satz 2 LRG). Eine zusätzliche Bindung solcher Programme an die für Veranstalter in Niedersachsen geltenden Vorschriften sei ebenso wie die Schaffung eines Umgehungstatbestandes für funktional-äquivalente Programme aus dem Ausland verfassungsrechtlich nicht geboten und auch nicht zweckmäßig.

e) Auch im übrigen seien die Regelungen des Landesrundfunkgesetzes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Was das für Vollprogramme geltende Professionalitätserfordernis des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG angehe, so solle dieses einen geordneten Rundfunkbetrieb gewährleisten und die Leistungsfähigkeit des privaten Rundfunks im Hinblick auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sichern. Eine Privilegierung der Presse um ihrer selbst willen sei damit nicht verbunden. Schließlich sei auch der Persönlichkeitsschutz gegenüber verbreiteten Programmen ausreichend. Er könne nach dem Recht des Landes begehrt werden, in dem das betreffende Programm veranstaltet werde. Diese Möglichkeit sei angesichts der entsprechenden Regelungen in den Rundfunkgesetzen der anderen Bundesländer auch hinreichend effektiv. Bezüglich ausländischer Programme müßten internationale Regelungen getroffen werden.

2. Die Hessische Landesregierung hält in ihrer Stellungnahme, der sie ein zugleich im Auftrag der Senate der Freien Hansestadt Bremen und der Freien und Hansestadt Hamburg sowie der Landesregierungen der Länder Nordrhein-Westfalen und Saarland erstattetes Rechtsgutachten von Prof. Dr. Denninger beigefügt hat, das Landesrundfunkgesetz für verfassungswidrig. Der Gesetzgeber habe darauf verzichtet, privaten Veranstaltern die Verpflichtung einer - möglicherweise sogar von Verfassungs wegen geforderten - binnenpluralistischen Organisation aufzuerlegen, ohne hierfür ausreichende Ersatzregelungen vorzusehen, die geeignet wären, die Rundfunkfreiheit mit vergleichbarer Wirksamkeit zu gewährleisten. Vor allem die Ausgewogenheitsregelung des § 15 Satz 3 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 Satz 2 LRG erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen. Verfassungsrechtlich unzulässig sei es auch, die Verbreitung von Rundfunksendungen in Niedersachsen weniger strengen gesetzlichen Anforderungen zu unterwerfen als die Veranstaltung von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen (§§ 17, 18, 44 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 4 LRG). Schließlich seien auch die Finanzierungsregelungen des Landesrundfunkgesetzes verfassungsrechtlich zu beanstanden. § 24 LRG lasse eine verfassungsrechtlich geforderte Verpflichtung zur Offenlegung der Finanzquellen vermissen. Auch mit der Zulassung der Vollfinanzierung privaten Rundfunks durch Wirtschaftswerbung in § 26 Abs. 3 und Abs. 4 LRG habe der Gesetzgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen überschritten.

3. Die Landesregierung Rheinland-Pfalz ist der Ansicht, das niedersächsische Rundfunkmodell sei verfassungsrechtlich unbedenklich und zur Herbeiführung von externer Vielfalt und Ausgewogenheit unerläßlich. Im Hinblick auf den erreichten Stand von Technik und Recht hält die Landesregierung eine Fortentwicklung der Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für gerechtfertigt: Die öffentlich-rechtlichen Programme müßten als "Ausgewogenheitsreserve" Berücksichtigung finden und ebenso wie die zu erwartenden Fernsehprogramme des Auslands bei der Beurteilung von Ausgewogenheit und Medienvielfalt einbezogen werden. Schließlich müßten auch die Grundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts Beachtung finden, wonach der freie Fluß der Information zu gewährleisten sei.

4. Die ARD hält in ihrer Stellungnahme, die auch ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Bethge und ein technisches Gutachten von Prof. Messerschmid und Dr.-Ing. Roigas einschließt, das Landesrundfunkgesetz für verfassungswidrig. E