Zum Schutzbereich der informationellen Selbstbestimmung

Das BVerfG macht zunächst deutlich, dass nicht bereits die Kennzeichenerfassung selbst in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift. Erst dann, wenn Daten gespeichert werden und als Grundlage für weitere Maßnahmen dienen, wird in das Recht eingegriffen. Daher sei es kein Eingriff in den Schutzbereich dieses Rechts, wenn der Abgleich des erfassten Kennzeichens mit dem Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen wird, negativ ausfällt und die Daten sofort und ohne die Möglichkeit eines Personenbezugs wieder gelöscht werden (Abs. 68). Ein Eingriff erfolge erst, wenn das erfasste Kennzeichen gespeichert wird, so dass es „gegebenenfalls Grundlage weiterer Maßnahmen werden kann“. Dies sei vor allem – aber nicht nur – dann der Fall, wenn das Fahrzeug im Fahndungsbestand gefunden wird (Abs. 69ff.).

Zu begutachten waren demnach nur die sog. „Trefferfälle“:

„Ab diesem Zeitpunkt steht das erfasste Kennzeichen zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung und es beginnt die spezifische Persönlichkeitsgefährdung für Verhaltensfreiheit und Privatheit, die den Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auslöst.“

Die Schranken

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Die verfassungsrechtlich notwendigen Einschränkungen richten sich nach der Art und Intensität des Grundrechtseingriffs. Das BVerfG legt
ausführlich dar, wann besonders strenge Anforderungen an einen Eingriff gestellt werden müssen, nämlich dann, wenn

• die erfassten Informationen persönlichkeitsrelevant sind (Abs. 77); gemeint ist hier die Speicherung „zusätzlicher Informationen“ wie Standort oder Bewegungsrichtung des Fahrzeugs (Abs. 74, 86ff) bis hin zur Erstellung von Bewegungsprofilen (Abs. 90ff);
  
• der Eingriff „anlasslos“ erfolgt, also „praktisch jeden treffen kann“; werden Unbeteiligte einbezogen, bestünde die Gefahr „allgemeiner Einschüchterungseffekte“ bei der Grundrechtsausübung (Abs. 78);
  
• der Eingriff heimlich erfolgt (Abs. 79, 89);
  
• „Folgeeingriffe“ in Grundrechte der Betroffenen drohen (Abs. 80);
  
• Erfassungen „längerfristig oder weiträumig“ vorgenommen werden (Abs. 92).

Normenbestimmtheit

Die angegriffenen Regelungen gestatten den Behörden die automatisierte Erfassung der Kennzeichen „zum Zwecke“ des Abgleichs mit dem „Fahndungsbestand“. Dies sei zu unbestimmt, so das BVerfG, denn damit würden weder Anlass noch Zweck der Maßnahme benannt. Dies wäre allenfalls dann ausreichend, wenn „die Aufnahme in den Fahndungsbestand nur aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Anlasses erfolgt, der zugleich automatisierte Informationserhebungen und -verwertungen rechtfertigen könnte“ (Abs. 99). Davon allerdings könne keine Rede sein, denn anders als teilweise vertreten, umfasse der Begriff „Fahndungsbestand“ nicht nur die Informationssysteme INPOL und SIS, sondern auch Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung (Abs. 136ff.).

Die schleswig-holsteinische Regelung, nach der die Erhebung „nur im öffentlichen Verkehrsraum“ und nicht im „flächendeckenden Einsatz“ zulässig ist, reiche nicht aus, um Anlass und Zweck der Maßnahme hinreichend zu bestimmen (Abs. 144ff.).

Zu unbestimmt seien die Regelungen auch bei der Maßgabe, welche Daten genau erfasst werden dürfen. Die Formulierungen „Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen“ (§ 14 Abs. 5 HSOG) sowie „personenbezogene Daten“ ließen unzulässigerweise offen, „ob oder gegebenenfalls welche weiteren Informationen neben der Ziffern- und Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben werden dürfen“ (Abs. 158).

Verhältnismäßigkeit

„In ihrer unbestimmten Weite“, so das BVerfG, verstießen die angegriffenen Vorschriften auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Abs. 162ff.). Sie ermöglichten „Ermittlungen ins Blaue hinein“ (Abs. 169, 172).
Das BVerfG macht erneut deutlich, dass der Gesetzgeber bei Feststellung „neuartiger oder veränderter Gefährdungs- und Bedrohungssituationen und neuer Ermittlungsmöglichkeiten“ das staatliche Handlungsinstrumentarium weiterentwickeln darf, die „Ausgewogenheit“ zwischen Grundrechtseingriff und Eingriffstatbestand aber nicht verletzen (Abs. 169). Erneut – wie schon beim Urteil zur Online-Durchsuchung – weist es dabei darauf hin, dass die Furcht vor ständiger Überwachung die Freiheit gefährden kann:

„Eine automatisierte Kennzeichenerfassung, die unterschiedslos jeden nur deshalb trifft, weil er mit einem Fahrzeug eine ohne besonderen Anlass oder gar dauerhaft eingerichtete Stelle zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen passiert, vermittelt im Übrigen den Eindruck ständiger Kontrolle. Das sich einstellende Gefühl des Überwachtwerdens kann [...] zu Einschüchterungseffekten und in der Folge zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von Grundrechten führen. Hierdurch sind nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen betroffen, sondern auch das Gemeinwohl, weil die Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist [...].“ (Abs. 173)

Was folgt?

Das Urteil des Bundesverfassungsgericht hat unmittelbare Auswirkung nur auf die angegriffenen landesrechtlichen Vorschriften in § 14 Abs. 5 HSOG und § 184 Abs. 5 LVwG S-H: Diese Normen sind nichtig (Abs. 180).
Ähnliche Vorschriften gibt es aber außer in Hessen und Schleswig-Holstein in acht weiteren Ländern. In Baden-Württemberg und Sachsen sind außerdem Regelungen in Vorbereitung. Die anderen landesrechtlichen Normen unterscheiden sich zum Teil deutlich von den heute gekippten, zum Teil sind sie ihnen aber auch recht ähnlich. Interessant ist daher die Frage, ob und inwieweit das Urteil auf das geltende Recht anderer Bundesländer übertragbar ist.

Fünf Länder mit verfassungswidrigen Regelungen

Nach den Maßstäben des BVerfG eindeutig verfassungswidrig sind die Regelungen in Bremen (§ 29 Abs. 6 BremPolG), Hamburg (§ 8 Abs. 6 HbgPolDVG), Niedersachsen (§ 32 Abs. 5 SOG Nds.), Rheinland-Pfalz (§ 27 Abs. 5-7 POG RLP) und im Saarland (§ 27 Abs. 3 SPolG [PDF]). Diese Vorschriften enthalten allesamt die Formulierung „zum Zweck des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand“, ohne Anlass und Zweck der Maßnahme näher zu bestimmen und verstoßen damit gegen die heute aufgestellten Anforderungen an die Normenbestimmtheit.

In den Bundesländern Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg hat der Gesetzgeber die Kennzeichenerfassungen nur mit Einschränkungen zugelassen.

Bayern

In Bayern darf die Polizei Kennzeichen nur unter den Voraussetzungen erfassen, unter denen auch eine Identitätsfeststellung möglich wäre (Art. 33 Abs. 2 PAG i.V.m. Art. 13 Abs. 1 PAG). Darüber hinaus enthält die bayerische Regelung die Unterscheidung zwischen „Fahndungsbestand“ und „anderen polizeilichen Dateien“. Mit letzteren darf nur zur Abwehr von Gefahren abgeglichen werden, die im Einzelfall oder „im Hinblick auf bestimmte Ereignisse allgemein“ bestehen. Die vom BVerfG bevorzugte weite Auslegung des Begriffs „Fahndungsbestand“ dürfte hier nicht anzuwenden sein, da – anders als in den heute entschiedenen Fällen – der bayerische Gesetzgeber unter „Fahndungsbestand“ ausdrücklich den INPOL-Bestand versteht ( LT-Drs. 15/2096 [PDF], S. 1). Damit wäre zumindest das Bestimmtheitsgebot eingehalten. Die Vorschrift lässt sich mit guten Gründen auch als verhältnismäßig ansehen; eine Ermittlung „ins Blaue hinein“ gestattet sie jedenfalls nicht.

Mecklenburg-Vorpommern

In Mecklenburg-Vorpommern ist gemäß § 43a SOG M-V die Kennzeichenerfassung „unter den Voraussetzungen der §§ 27a, 29, 32 oder 33 Abs. 1 Nr. 1“ zulässig – die Vorschrift klaubt damit einen Ermächtigungskatalog zusammen, der in all jenen Fällen greifen soll, in denen der Polizei auch eine Anhalte- oder Sichtkontrolle, eine Identitätsfeststellung, die Bildüberwachung, eine Bild- und Tonaufzeichnung bzw. eine Observation gestattet ist. Ähnlich wie in Bayern enthält auch dieses Gesetz eine Unterscheidung zwischen „Fahndungsbestand“ (§ 43a Abs. 1) und „anderen polizeilichen Dateien“ (§ 43a Abs. 2); der Abgleich der Kennzeichen mit diesen „anderen Dateien“ ist unter den gleichen Voraussetzungen zulässig wie in Bayern. Die Begründung des Gesetzgebers (LT-Drs. 4/2116 [PDF], S 36ff.)lässt hier allerdings nicht so eindeutig wie in Bayern erkennen, dass mit „Fahndungsbestand“ lediglich die Fahndungssysteme SIS und INPOL gemeint sind – sie belegt allerdings auch nicht das Gegenteil. Somit ist diese Regelung einer verfassungskonformen Auslegung noch zugänglich.

Brandenburg

Der brandenburgischen Regelung wurde in einem Gutachten vorab attestiert, als einzige Norm zur Kennzeichenerfassung „weitgehend verfassungskonform“ zu sein. Tatsächlich enthält § 36a Abs. 1 BbgPolG den zurückhaltendsten Katalog von Ermächtigungen. Verzichtet wurde auch auf den problematischen Begriff „Fahndungsbestand“, stattdessen ist von „zur Abwehr der [zum Eingriff berechtigenden] Gefahr nach Absatz 1 gespeicherten polizeilichen Daten“ die Rede.

Zum Urteil des BVerfG.
Siehe auch: Telemedicus - Die Kennzeichenerfassung vor dem BVerfG und in den Bundesländern.